协商民主嵌入中国社会主义民主政治全过程的内在逻辑

协商民主嵌入中国社会主义民主政治全过程的内在逻辑

谭雅桐

盘锦大力集团有限公司运输分公司 辽宁省盘锦市 124010

摘要：中国共产党和各民主党派在协商民主的过程中逐步建立了我国完整的政治体系，奠定了今天中国的基本制度基础。协商民主作为中国长期历史经验积累形成的优秀传统，是新中国成立后中国共产党领导人民扩大人民民主统一战线、更好保障和实现人民当家作主以及加强对执政党的民主监督的需要。它深入渗透到我国政治体制的建构之中，在我国各项政治制度的建设中发挥了独特而重要的作用。

关键词：协商民主；中国社会主义民主政治；政治体制

引言

“民主”首先是由西方传入中国的，在鸦片战争前后，有学者才将西方民主的概念带入中国。毛泽东是较早重视协商作用在革命实践中的作用的中国共产党领导人，他的协商民主思想也产生于新民主主义革命实践之中，并且首先提出了“协商谈判”、“协商合作”等词汇。因此，中国的协商实践是在中国革命时期的民主实践中诞生的，中国政治文化的传统和特点是协商民主在中国发展起来的重要原因。中国的协商民主，有其自身独特的形式和内涵，是指在中国共产党的领导下，各民主党派、人民团体和社会各界代表围绕国家政治生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题，在决策进行前或进行决策的具体过程中，听取和吸收人民群众的意见和建议，展开讨论与协商，在充分的意见表达与科学的意见综合的基础上形成共识，并将作为党的决策的基础。因此，协商民主成为了当代中国实现和保障人民当家作主的重要形式。回望新中国成立后国家政治体制建构的过程，发现协商民主在中国社会的产生与发展是切合中国革命的实际需要的，并且在革命时期团结统一对外的过程中发挥了重要作用。随着国家基本政治制度的确立，协商民主逐渐渗透于我国社会主义民主的全过程，具有深刻的内在逻辑和强大的发展活力，逐渐成为中国社会主义民主的独特形式。

一、协商民主的选择：发展于新中国政治体制的完善之中

新中国成立初期，为了尽快恢复在战争中受到重创的国民经济，维持社会秩序的稳定，中国共产党领导人民英勇奋斗，开始了一系列的的革命与建设实践，组织开展了各种政治活动、经济活动，对民主形式进行了广泛的探索，为协商民主在我国的发展和完善提供了广阔的空间。毛泽东、周恩来等中共领导人基于革命时期的民主实践经验，对协商民主展开了深入思考，试图对这一民主形式的理论内涵与实际意义进行详细的探讨与系统的论述，完整的协商民主理论随着民主讨论的深化和民主实践的深入基本成形，并体现在中共领导人发表的演讲与著作中。总的来说，协商民主在人民民主统一战线的发展与壮大、人民当家作主的保障以及执政党的民主监督等政治体制的完善过程中都发挥了重要作用。作为一种重要的民主形式，协商民主在建国初期新政治体制的民主实践中发生、发展具有必然性，通过初步构建系统完整的协商民主理论，可以充分发挥协商民主的功能，完善新中国成立初期的政治体制。

(一)发展和壮大人民民主统一战线需要协商民主

统一战线作为抗日战争时期的一项重要战略，在新民主主义革命中发挥了重要作用。毛泽东把它和武装斗争、党的建设一起称为党在新民主主义时期的三大法宝。抗日战争时期，除工农联盟和中国共产党之外的革命力量同仇敌忾，在道义上互相鼓励，在政治上互相支持，通过一致对外的共识，形成了患难与共的传统。抗日战争胜利后，中国面临两种不同命运的选择，成为国内乃至国际关注的焦点。一方面，国民党企图抢夺抗战胜利果实,意图实行卖国政策，发动内战，剥夺人民已经获得的权利,实行专制独裁。于是公然撕毁《政协协定》，激化了社会矛盾，引起人民的强烈不满，导致第二次国共合作的破裂。中国共产党立足全局，以人民的利益作为最根本的出发点，依据中共七大提出的政治路线，主张以和平、民主、团结为口号和方针，号召建立统一战线，反对国民党的独裁专政并争取国内和平民主的实现，建设一个独立、自由、民主、统一、富强的新中国。几经波折，各民主党派最终与共产党达成政治共识，建立统一战线，展开了争取和平与民主的斗争。1949年劳动节前夕，中共中央随即发出号召，动员社会各界代表迅速召开政协会议，讨论建国相关的问题，协商何时召开人民代表大会的建议。各民主党派随即响应，公开承认中国共产党的执政党地位，并表示愿意通过协商建国。1949年9月21日，第一届政协全体会议召开，中国共产党与各民主党派在会议上达成一致共识，成立了新中国。据此，周恩来曾评价：“如果没有过去上百年的革命实践经验的积累，尤其是新民主主义革命 近三十多年的革命经验，各民主党派不可能像如今一般欢聚一堂协商建国[1]由此可见，协商民主精神是中国革命时期民主实践经验的产物，是中国革命传统的传承。

(二)人民更好地当家作主需要协商民主

1949年，第一届政治协商会议正式通过《共同纲领》，在新中国国家政治体制尚不完善的情况下，发挥着临时宪法的作用。在《共同纲领》总纲中明确规定了新中国的国家本质和政权组织形式。新中国是新民主主义性质的国家，政体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。毛泽东也对新中国成立初期的国体与政体性质进行了进一步阐释，“在新中国的政治体制中，各革命阶级联合专政的国体体现着国家性质，而政体则是民主集中制，这是一切国家机关组织和活动的基本原则。”

[2]在人民当家作主的新中国，作为执政党，要处理好国家事务，巩固好新生政权，确保社会各个阶级和阶层的利益要求都能实现，中国共产党必须发挥带头作用，继承并发扬传统的协商民主精神，使之贯穿于各项国家重大事项的商讨与决策之中，坚持在各个领域与各民主党派展开协商合作，共同决定国家大事，更好地保障人民当家作主的民主权利。这要求中国共产党在决策过程中充分尊重社会中多元主体的多样化利益要求，协调各个阶级之间的各种利益冲突与矛盾分歧，吸纳多元利益主体共同参与国家决策的政治过程。对此，周恩来曾指出：“在国家决策和议事的过程当中，就贯穿着新民主主义的民主精神，其重点在于决策之前的广泛讨论与民主协商”凸显出国家领导人对于决策过程中充分尊重其他意见、发扬协商民主的重视。[3]

（三）对执政党进行民主监督需要协商民主

当代中国政治过程中，协商民主也发挥了对执政党的民主监督作用，通过政党监督保证了政治过程的有序进行。从历史发展的角度来看，中国的政党监督源于新民主主义革命时期的革命实践。中国共产党积极开展与各民主党派的团结合作，凸显了中国政党监督的雏形。早在陕甘宁边区政府建立之初，凡是遇到重要问题，中国共产党同民盟等民主党派都事先协商，交换意见，待达成共识后再进行最后的决策。这种新的政权形式通过广泛的协商民主得以建立，在新民主主义革命时期发挥了重要的作用，同时也代表了我国民主监督的初步实践，与国民党的独裁专政统治形成了鲜明的对比。直达新中国成立之初，我国正式的政党制度才得以进一步发展。1949年人民政协召开，为政党的民主监督提供了稳定的场所，自此政协就成为了我国政党监督得以实现的组织载体，政协体制得到进一步完善。历朝历代由艰辛创立到国家灭亡的“周期率”，只能由民主来打破，这是毛泽东指出的国家长久存续和发展的新道路。新中国成立之后，毛泽东进一步阐释：“一个党派就如同一个人一样。在现实生活中，一个人需要周围有不一样的声音，这样才能完善自身，一个党派也是一样的，也需要在决策过程中听到不同的意见。众所周知，人民群众是对执政党进行监督的主体，但是民主党也发挥着民主监督的功能，在监督过程中发挥了不可或缺的重要作用，民主党派的监督对于执政党的不断完善也是大有脾益的。”[4]为了防止新生的政权中出现消极腐败的因素，毛泽东、周恩来等共产党人充分发挥协商民主的精神，主动提出加强各民主党派的民主监督作用。因此，新中国成立后协商民主的产生与发展，也是对执政党进行民主监督的需要。

二、协商民主的建构：贯穿于新中国政治制度的选择之中

（一）《共同纲领》的制定

《共同纲领》的制定并非一朝一夕之间，更不是某一党派的意见专断，其起草与制定经历了漫长复杂的民主协商和广泛讨论的过程，整个起草制定的过程都贯穿着社会各个阶层的协商活动。1948年10月27日，第一稿《中国人民民主革命纲领草稿》完成，该稿综合了新民主主义革命时期形成的许多建国思想，除简单的序言外仅包含10个部分共46条规定。11月，第二稿形成，第二稿划分为了三个部分，包括解放战争的历史任务，建立人民民主共和国的基本纲领等内容。之后，周恩来担任第三起草小组组长，主持《共同纲领》的起草工作，开始起草第三稿。第三稿的结构分为七章六十条，包括序言和总纲、政权、军事制度以及其他各方面的具体政策等。1949年9月，共同纲领的起草进入最终阶段。政协常委会第五次会议对草案进行了讨论和修改，然后由各代表再次进行分组讨论。在各个代表讨论协商并广泛吸取代表意见的基础上，政协常委会第六次会议将草案提交政协第二次全体会议进行审议，基本通过后授权常委会正式将草案提交政协会议第一届全体会议审议。9月22日，周恩来作《关于草拟中国人民政治协商会议共同纲领的经过及其特点的报告》，并对草案协商讨论的过程中出现的重要问题进行了解释说明，同时明确了针对草案修改提出的民主意见。经过出席预备会议所有代表的磋商和讨论，《共同纲领》成形。最后，在广泛征求社会各界意见和建议的基础上，《共同纲领》草案提交政协全体会议审议，获得一致通过。此外，值得指出的是，在《共同纲领》起草之初，没有涉及多党合作和政协制度的内容和规定，这一问题直到第二次起稿时才被有关民主人士作为参考意见提出，第三稿时才基本采纳了有关“政治协商”新思想的意见。可见，政治协商思想在中国的也经历了由慢慢发展走向逐步成熟的过程，并在之后新中国的政治体制中发挥了不可替代的作用。

（二）召开全国人民代表大会共识的达成

中国建国之初，党面临着新的严峻的执政考验，当时暂时由人民政协代行全国人大的职权。1952年任期届满时再考虑何时召开全国人民代表大会的问题。对此，周恩来指出，“新中国的建国纲领《共同纲领》中已经明确指出，规定了我国的根本政治制度，就是人民代表大会制度.....曾经受客观条件的约束和限制，我们缺乏召开人民代表大会的环境，但是现在时机和条件已经趋于成熟，因此，我们必须抓紧时间，从速召开人民代表大会，才能适应国家在新的历史时期的需求，巩固国家政权。”

[5]基于此，中国共产党提出召开人民代表大会同时起草选举法和宪法草案的决议。在国家政治制度不完善的条件下，这个建议一经提出就赢得了广大人民群众的支持，但也在社会上引起了一些波动。一些民主人士提出，现在召开全国人民代表大会，意味着中国意图立即搞社会主义，如此急于求成会使损害各种民主力量的政治地位和政治权力。针对民主党派的疑虑，毛泽东做了大量耐心细致的解释，指出“只要是对人民的事业有益的，只要是对人民的事业有贡献的，只要是忠于人民的，做出相当成绩的各个阶级、阶层，各个党派的人都有机会参与到国家事务的决策过程中，都有机会被选举成为代表，对于各个社会方面的代笔我们都会作出适当的安排”[6]，这意味着只要具备资格，都会一同进入社会主义。至此，各党派就召开人民代表大会一事达成了共识。两个起草委员会中既有毛泽东、周恩来、朱德等共产党领导人，各民主党派及其他民主人士也有一定占比，凸显了代表的广泛性和代表性。可见，协商民主精神体现并贯穿于党外民主人士座谈会、政协常委会会议等民主协商程序。

（三）五四宪法的起草与修订

作为中国第一部社会主义性质的宪法，“五四宪法”的起草几易其稿，经历了一个漫长的协商过程。因此，“五四宪法”的修订过程也充分地体现了人民当家作主的实质和协商民主的精神。在制定过程中，人民对于国家制定新宪法的拥护以及期盼国家政治体制更加完善的共识构成了五四宪法都得以成功修订的社会基础。1954年3月，宪法起草委员会在毛泽东的召集之下，对宪法草案的制定进行了充分的协商讨论。3月23日，宪法起草委员会第一次会议通过了五四宪法草案初稿，随后，各党派随即围绕着宪法草案的修订展开了热烈讨论。从1954年3月到6月，历时近三个月，全国政协及其他国家党政机关、各民主力量以及其它一些地方组织都纷纷对宪法草案的讨论和修改建言献策。据统计，共有超过8000人参与到宪法制定的讨论中，共计提出了5900多条修改建议。宪法的全国大讨论从6月16日开始，到9月1日结束，不同的地区采取了不同的方式参与宪法草案的讨论。截止9月讨论结束，全国共有1.5亿多人参加了学习和讨论，他们来自社会不同阶层，具有不同的身份和职业，充分发挥了广大人民群众参与国家政治生活、共同决定国家大事的积极性。全国范围内的宪法大讨论结束后，共计提出超过118万条修改建议、补充意见和问题，其中部分意见经宪法起草委员广泛的讨论后得到采纳的。正如毛泽东所说，宪法草案的起草过程使得决策机关的意见和广大人民群众的建议得到充分的结合，一方面，使得宪法本身的内容更加科学合理，另一方面，宪法的精神也在协商的过程中逐渐深入群众心理，为五四宪法提供了广泛的社会基础。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会上，五四宪法获得全票通过，使我国新时期的各方面制度在全国人民充分广泛的民主协商中得到基本确立。

三、协商民主的完善：内嵌于新中国政治制度的建构之中

（一）人民代表大会制度中的协商民主

首先，从人民代表大会制度的演变过程来看，人民代表会议为后来人民代表大会制度的正式建立提供了宝贵的理论来源与实践经验。新中国成立后，基于当时的社会经济状况，暂由政协代行全国人大的职能，随着新中国各方面体制的不断完善，政协开始逐步向各级人民代表大会过渡。作为人大制度雏形的人民代表会议制度，其本身就起源于新民主主义革命时期，继承了革命时期民主实践中所形成的协商民主精神，具有协商民主会议的性质，全国人民代表会议实质上就是协商民主在组织形式上的展开。而政协本身就是各民主党派同执政党进行协商民主的场所，具有协商民主的本质。所以，我国人民代表大会制度演变、发展、确立的过程都离不开协商民主的因素。

其次，从人民代表大会代表选举的程序来看，代表的选举程序并非一开始就充分遵守普遍和平等的原则，选举程序也并未严格遵守直接选举的程序和秘密投票的规则。在实际进行民主选举的过程中，仍有相当一部分的人大代表是通过协商选出的。由于现实中客观因素的限制，选举的条件无法顾及到每一个人，因此，通过这种“妥协”的方式尽可能广泛地覆盖绝大多数群体的代表，在这一顾全大局的过程中，必然会有各种协商讨论的展开。一般来说，在进行正式的民主选举程序之前，各个选举单位会事先进行广泛的协商讨论，选出一定的代表候选人。由此可见，在缺乏现实条件的情况下，为了保证选出代表的合理性和公平性，必须通过协商讨论的方式达成共识，其中协商民主发挥了重要作用。

最后，从人民代表大会制度的运行程序来看，人大各项权力的行使和活动的开展都贯穿着协商民主的精神。许多重大议题或政策在提交审议通过之前，大多都会经过党内、民主党派或有关组织的协商讨论，达成一致共识后召开会议通过。人大及其常委会讨论决定国家重大事项前，往往采取公开征集意见的形式，或是召开各种协商会议和座谈会，广泛听取社会各界代表提出的意见与建议，就某一问题达成一致共识后再提交全国人大或全国人大常委会审议批准。

（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的协商民主

新中国成立初期，为了动员全社会各方面力量，共同完成中国革命和建设的伟大而艰巨的任务，中国共产党主动团结和动员其他民主党派，一贯重视同它们合作，支持民盟等民主党派按照自己的方针政策开展工作。因此，这种新型政党制度是在中国革命经验的探索中逐步发展起来的。新中国成立后，多党合作机制不断完善，形成了广泛的协商民主的基本格局，为我国政党制度的确立奠定了基础。

建国前，中国共产党便与各民主党派就建国的相关事项进行了充分的意见交换，主张倡导构建以人民民主为核心的政治和社会秩序。通过广泛的协商讨论，各党派就新中国的基本制度、国家政策以及政治共同体的现有形式等都达成了一致共识。各党派和社会各界代表等民主人士还提出了有关国徽、国旗、国歌等国家象征的意见，在充分的协商讨论与意见交换的基础上确立了新中国的国家象征。此外，新中国成立后组建的中央人民政府委员会中，无论是党外人士代表占据中央人民政府组成成员的半数以上。可见，协商民主的精神和传统早在建国初期的国家政权中有了深刻体现。

此后，在各种国家经济建设和政治活动中都能看到民主党派和无党派人士的参与，在发挥群众积极性、反映群众意见、协调社会矛盾，加强海外联系，提高民主决策的科学性、合理性等方面，政协制度都体现出了独特的优势，发挥了不可替代的作用。1956年，在社会主义改造完成之后，“长期共存、互相监督”的八字方针成为了继续加强各党派团结合作的指导方针，我国的政党制也度在协商民主精神的继承和发扬中不断完善。

（三）民族区域自治制度中的协商民主

首先，从民族区域自治制度的基本内涵来看，民族区域自治制度的确立和实施过程也充分体现着协商民主的原则。一方面，《民族区域自治法》是民族自治地方一切活动需要遵循的基本法律，在自治法的部分条款中，明确指出在处理民族地区事务的过程中，可以将“协商”作为一种基本手段，这本身就包含了协商民主的原则和精神。另一方面，在少数民族聚居的地区建立自治地方这种特殊的地方制度安排在具体实施的过程中同样需要通过协商民主的方式来实现。

其次，从民族自治地方的建立过程来看，协商民主也贯穿于建立民族区域自治地方的过程。首先需要根据民族地方的实际情况进行多方的协商与沟通，明确划分民族地方的区域界限，确立少数民族自治区的名称，待达成一致意见后方可划定自治区。在这一过程中，中国共产党和各民主党派、各少数民族代表需要就地域界限的划分以及名称的确定等问题展开充分的协商讨论，既要坚持国家的统一领导，又要兼顾少数民族地方的利益需求。所以，民族区域自治地方本身就是在协商民主的基础上诞生的，保障着少数民族的特殊利益要求。

最后，从民族自治地方享有的自治权来看，少数民族自治地方享有的自治权包括立法权、经济建设自主权、财政管理自主权、文化自主权、社会治安管理权、获得帮助权等自治权力，但在具体的民主实践过程中如何行使少数民族的自治权力，仍然需要以宪法和《民族区域自治法》为基础，就实际情况进行充分的沟通协商并制定具体的实施办法，报请上级国家机关批准。可见，少数民族民主自治实践的有效实现，是民族自治地方与上级国家机关不断开展协商的民主实践的结果，协商民主的精神在这一过程中发挥了不可或缺的作用。

（四）基层群众自治制度中的协商民主

首先，从基层群众自治组织萌芽的背景来看，最早出现的是城市居民委员会，并且是在协商民主的需求中产生的。建国之初，不仅要清除国民党残余势力，避免对社会造成破坏，还要充分激发人民群众的协商民主精神，调动人民参与政治过程的积极性。为此，必须建立起有效的基层政权组织形式，城市居民委员会应运而生。解放区通过建立街道政府，杭州、上海等城市地区通过采取民主自治的形式进行社会治理。除了居民委员会，还有保护队、防盗队、居民团体等不同的名称。可见，中国的基层群众自治制度最早出现在城市，而后便在新中国的民主实践中逐渐发展和完善。在巩固新生的新民主主义政权，发动居民互帮互助、发扬协商民主精神等方面发挥了重要作用。

其次，从基层群众自治制度建立的过程来看，基层群众自治制度的建构也贯穿着协商民主。1953年杭州解放，但是国民党残余势力仍然肆虐，面对这一复杂的社会状况，杭州市人民政府经过了反复多次的广泛讨论与协商后，决定在城市地区建立起居民委员会和居民小组，发挥基层管理的作用，以此作为基层政权的组织形式。10月23日，杭州市上城区首先建立了上羊市街居民委员，这也标志着中国第一个基层群众自治组织的诞生。此后，通过当地居民广泛的协商讨论，民主推选出220多名居民代表，这也标志着新中国基层群众自治制度的起始。直至1956年底全国在大范围内建立起了城市居委会，基层群众自治制度开始了更进一步的探索实践。

最后，从基层群众自治制度本身的内容来看，基层民主自治实践本身就体现着协商民主的实质。究其根本，基层群众自治制度是一种植根于基层群众的民主制度，其实现的主体是最广大的基层人民群众，其实践内容也充分体现了协商民主的传统。在自治的过程中，发挥重要作用的一种方式就是协商民主。可以说，基层群众自治制度作用的发挥是以协商为民作为重要的原则之一，为基层群众提供更加广泛的协商途径与渠道。协商民主通过制度优越性的发挥，激发农村、城市社区基层组织的自治活力，在基层群众自治制度的实现过程中发挥了重要作用。

结语

协商民主在中国的产生和发展归根结底是由中国的具体国情和革命实践的具体特点决定的，它深深根植于中国历史和传统文化的基因之中，产生于近代以后中国革命的伟大斗争和民主实践之中，是党领导人民做出的正确的历史选择，是中国在长期的革命实践中形成的优良政治传统。本文论述了协商民主在新中国成立初期的作用及其对未来中国政治制度的深刻影响，把握协商民主嵌入社会主义民主的历史线索与内在逻辑，为我们更好地理解习近平总书记关于协商民主深深嵌入中国社会主义民主全过程的重要论断提供了现实的理论基础。

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