关于规划环评与国土空间规划协同发展的探讨

关于规划环评与国土空间规划协同发展的探讨

王玮娴

身份证号码：120104198907194742   天津市南开区  300384

摘要：国土空间总体规划已全面推进，开展国土空间整体规划环境影响评价对促进国土空间集约高效利用具有重要意义。系统梳理了省、市、县等不同层次国土空间规划的内涵，分析了国土空间总体规划环境影响评价的现状和存在的问题，提出国土空间总体规划环境影响评价的基本要求和评价重点，明确资源环境约束分析、规划协调分析、环境目标与评价指标、环境影响预测与评价等技术要求，对规划优化调整、生态保护和环境影响缓解措施提出建议，并提出相关管理建议，促进国土空间总体规划环境影响评价，如加强部门合作、发布技术规范，以及加强机构协调。

关键词：规划环评；国土空间规划；协同发展；探讨

1 国土空间总体规划环评现状及主要问题

国土空间总体规划环评工作是贯彻落实相关法律要求的具体任务。《意见》中明确要求，国土空间规划编制中应 “依法开展环境影响评价”。 《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》规定国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门组织编制的 “一地三域十专项”规划，环境影响评价应在计划编制期间组织，综合计划应编制环境影响评价章节或说明。因此，省级和区级城市（包括副省级和地级市）的国土空间总体规划应根据法律法规编制环境影响章节或说明。

虽然国土空间总体规划考虑了资源环境承载能力和国土空间发展适宜性评价（以下简称“双评价”）的结论，但“双评价》主要侧重于围绕土地资源的区域发展支撑能力评价，海洋资源、水资源、环境、生态、灾害等因素，其终点是“三区三线”；除自然因素外，规划环境影响评价还考虑主要污染物的允许排放量、累积环境影响、生态环境风险等。其重点是预测规划实施对生态环境的不利影响，论证规划方案生态环境的合理性，提出了规划方案的优化调整建议和对策。

1.1 对规划环评认识不足

国土空间总体规划的环境影响评价处于起步阶段，对规划环境影响评价普遍缺乏认识。一些规划编制单位重视程度不够，或者没有随着规划编制启动规划环评，或者干脆将其纳入环境保护专项规划。现有案例表明，省、市两级国土空间总体规划环境影响评价涉及较晚，规划环境影响评估与规划编制难以全程互动，导致规划环境影响影响评估的有效性不足。

1.2结果以不同形式呈现

现有的省和市国土空间总体规划环评结果以不同的形式呈现，其中一些形成单独的章节或说明，有些是特殊的规划结果，但环评结果通常较少反映在规划文本中。即使以章节或说明的形式呈现，根据现有案例，规划环境影响评价的优化和调整建议在规划阶段也很难被采纳。

1.3缺乏统一定义

国土空间总体规划评价的深度、重点、内容和技术方法没有统一界定。国家和地方都没有出台国土空间总体规划环境影响评价的相关技术规范，国土空间总体规划环境影响评价与现有研究成果之间的联系也没有明确。具体而言，“双评价”是国土空间总体规划编制的前提和基础性工作，而区域空间生态环境分区控制规划是生态环境空间控制和分区实施的重要依据。虽然上述工作来自不同部门，但内容既有重叠，也有差异。如何实现现有研究成果与规划环评的有效衔接，避免实施过程中的冲突，是国土空间总体规划和环评亟待解决的问题之一。

2规划环评与国土空间规划协同发展措施

2.1 强化组织保障力量

随着国土空间规划体系的建立，要求在进行国土空间规划的同时，依法进行环境影响评价，这从顶层设计层面决定了规划环境评价与国土空间规划协调发展的必要性。顶部设计需要底部动作的积极响应。规划工作前期，规划主管部门应及时确定规划编制单位和规划环评编制单位，并根据规划内容组建由规划相关方组成的项目组。规划主管部门要充分发挥纽带作用，密切联系项目组各方，形成协同运行的日常沟通机制，使项目组内部进行有效沟通，确保信息对称。在规划编制阶段，充分吸收规划环评编制单位的意见，可以有效避免规划方案成熟后因生态环境问题进行不必要的规划调整，充分发挥规划环评与国土空间规划协调发展的作用。

2.2优化规划环境评价体系

为了适应国土空间规划的分类体系，规划环境影响评价应根据国土空间规划体系完善和丰富自身的体系结构。在实践中，为了对一个地区、一个流域、一个省或几个省的规划进行环境影响评价，相关学者提出了战略环境评价的概念[6]。为促进生态环境参与空间调控，2018年，区域空间生态环境评价（即“三线一单”）应运而生。目前，国土空间规划体系也逐渐成熟。现阶段的战略环境评价、区域空间生态环境评价和规划环境评价都是国土空间规划的生态环境评价。因此，作者认为，规划环境影响评价可以从广义上理解，即战略环境影响评价、区域空间生态环境评价和当前规划环境影响评估概念可以被整合和重新定义。在此基础上，按照国土空间规划体系构建规划和环境影响评价体系。省级和市级国土空间总体规划应当进行战略环境影响评价，省级和市级土地空间总体规划应进行区域空间生态环境评价，县、乡两级国土空间总体规划和相关专项规划应当编制环境影响章节或说明，各级详细规划应当编制规划环境影响报告。

2.3提升规划环评技术能力

为了协调规划环境评估和国土空间规划的发展，必须提高其技术能力，以解决有效性不足的问题。建议开展以下三个方面的工作。

2.3.1 加强专业人才培养。专业人才队伍建设是提高技术水平手术能力的关键因素。目前，规划环评主要由注册环评工程师承担，规划工作由注册城乡规划工程师承担。建议从管理体制角度倡导，优先选择具有注册环评工程师和注册城乡规划工程师双重证书的工程师开展规划环评。一方面，它迫使规划和环境评估从业人员从需求角度不断提高专业能力；另一方面，可以有效整合规划环评人才，从而形成强大的规划环评专业人才队伍，为规划环评技术能力的提升提供人才保障。

2.3.2 优化技术方法。目前，相对单一的评估方法导致无法从技术层面完善指南体系，而指南体系的不完善导致实践中根据指南使用的评估方法单一。要打破这一僵局，我们需要突破现有的环境影响评估技术手段。充分发挥3S技术从生态环境角度分析和表达空间，利用互联网、大数据等信息技术建设生态环境数据库，在此基础上完善评价指标体系，加强资源环境承载力评价和规划环境合理性论证，同时推进生态安全风险评估。

2.3.3 建立公共监督体系。公众监督是发挥公共权力的重要途径，也是制约规划行为的有效途径。同时，在公众的监督下，客观上要求员工不断提高技术水平。与建设项目环评公众参与制度相比，规划环评公众参与制还处于起步阶段。过去10年，建设项目环境影响评价技术能力的显著提高，很大程度上得益于2014年实施的信息披露制度。建议参照建设项目环境影响评价公众参与制度，构建有效的规划环境影响评价公共监督体系。

结束语

随着国土空间规划的逐步推进，从顶层设计的角度提出了规划环境影响评价的要求。过去，由于各种因素的相互作用，规划环境影响评价与国土空间规划不能有效协调发展。打破规划环境影响评价与国土空间规划协调发展之间的障碍，需要生态环境部门、规划部门、环评单位、规划单位和公众共同面对矛盾，共同努力。新形势下，加强规划环评与国土空间规划协调发展，不断推进生态文明建设。

参考文献

[1] 我国规划环评有效性的分析框架研究[J]. 王珏;何佳;包存宽.环境影响评价,2020(03)

[2] 关于城市规划中规划环评的探讨[J]. 黄明忠.环境与发展,2020(01)

[3] 城市规划与规划环评融合的思考与实践探析[J]. 张开瑞;齐鑫;王雯彦.科技创新导报,2019(29)