扩容背景下前海合作区高质量发展的模式创新

扩容背景下前海合作区高质量发展的模式创新

裴茜,刘红燕

(深圳职业技术学院 广东深圳 518000)

摘要：2021年国务院颁布《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，正式颁布前海合作区扩容方案，并对前海合作区的战略定位、发展目标和发展路径在宏观层面进行了规划和指导，自此前海作为国家代表队以全新姿态进入国际竞争舞台。其中，前海作为我国高质量发展模式的“先锋队”，根据其新时代背景下的发展目标和定位，对独具特色的前海高质量发展模式进行总结和归纳是具有重要意义的。

关键词： 前海； 扩容； 发展创新；模式选择

一、引言

前海自2010年获批成立到2021年9月前海新方案颁布经历了近12年的高速发展，中央对前海的发展冀期厚望，对其定位不断的拔高。前海在这些年在深港合作机制、管理体制机制、重点产业发展都取得了显著的成绩，形成了特有的高质量发展的“前海模式”。本章对原前海合作区的发展定位和发展目标变化，这些发展目标下取得的成就，以及当下发展面临的困难进行梳理总结。在当前新发展阶段下，为前海片区改进发展质量和在前海扩容区推广“前海模式”奠定基础。

二、原前海合作区开发建设的目标

（一）24项发展建设使命

2010年以来至2021年《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》发布前，国家先后赋予前海24项重要使命，分别为：深港现代服务业合作区、自由贸易试验区、综合保税区、现代服务业示范区、社会主义法治示范区、粤港澳深度合作示范区、国家人才管理改革试验区、国家金融业对外开放试验示范窗口、“一带一路”战略支点、世界服务贸易重要基地、国际性枢纽港、跨境人民币创新业务试验区、深港人才特区、跨境电商综合试验区、中国邮轮经济试验区、跨境经贸合作网络服务平台、新型国际贸易中心、国际高端航运服务中心、离岸创新创业平台、国际文化创意基地、国际法律服务中心、国际商事争议解决中心、国际化城市新中心、国际一流森林城市。前海成为“经济特区+粤港澳大湾区+先行示范区+自由贸易试验区+深港合作区”的“五区叠加”国家改革开放战略平台。

长期以来，前海合作区除了深化港澳合作，建设高质量现代服务体系外，前海还肩负起法治规范、金融创新、人才合作、对外开放、文化创意、生态文明等多个层面的建设标杆作用。

（二）最基础发展目标

前海第一层次目标是建设深圳西部以承载服务业总部为主的现代化新城区，这是前海最最基础的建设目标。前海作为现代新区从地理位置、交通疏导、基础设施建设方面，前海合作区的基础不如福田中心区。但从另一角度来看，前海通过经过精心规划与建设，是可以满足未来若干年深圳重要的服务业总部基地建设的需要。因此，在前海开发过程中，需要遵循高标准规划、高质量建设、高水平管理原则，成为未来若干年能容纳、承载深圳服务业总部经济的现代化新区。前海要实现这个建设目标，需要科学规划，从容建设，在建设过程中要遵循城市开发建设规律，不能留下大的硬伤和后遗症。因此，在前海合作区的开发建设进度上，“好”比“快”更重要。

（三）中等发展目标

第二、中等发展目标。前海合作区中等发展目标是建设深港双城融合的服务业合作先导示范区。前海合作区与香港的合作模式需要根本性调整，要从“前店后厂”的合作方式向高端服务业合作融合（通俗一点讲叫“店店合作”）战略转移。通过深港之间的“店店合作”，优势互补，全面融合，共同形成主要为中国资本、产品、技术走向世界的桥头堡。同时，前海合作区内的本地与香港的合资金融机构的合作刚刚开始，尤其是与香港的国际金融资本的合作还未取得实质性、突破性进展。在前海合作内加快形成香港人民币回流机制，并形成规模，加快实现人民币的国际化进程，携手香港共同为国家发展长远的大战略服务。在河套建设深港科技创新合作区等重大平台，提供更优质的服务，集聚更多香港和国际人才，打造世界一流的创新载体和顶尖的科研中心；要利用好独特优势吸引更多来自香港、澳门的青年到深圳学习、工作、生活，促进广东、香港、澳门青年广泛、全面、深入的交。在深圳经济特区建立40周年新起点上，继续改革创新，为国家宏伟发展蓝图的实现做出新的更大的贡献。可见，第二个层次的目标及任务，远比建设一个现代化新区的目标要困难得多，所需时间也要长得多。

（四）高级发展目标

第三个层次的目标，是全国深化改革创新的试验区，这前海发展最高目标，也是最艰巨目标。前海片区的优惠政策是深圳其它区域无法比较的，会吸引大批的企业入驻，近年来随时随地都能感受前海发展在明显加速。但前海发展仍受诸多条件限制，例如，前海没有立法权和社会管理职能，改革的空间和余地也受到多方面限制。前海的法律体系仍需要进一步完善，形成法治示范区，政治、法律、社会的客观条件和基础都尚不具备。在对外开放方面，主要聚焦金融经济体制改革创新。

但是，前海近年来除利用香港人民币跨境贷款业务规模上有一定的发展外，在金融创新上尚未有重大突破，这是受到金融管制的约束。如果能够在前海合作区内实现人民币国际化、香港的人民币回流机制以及金融产品创新方面有所突破，将对深圳乃至全国的金融经济体制改革产生重大影响。第三个层面的目标更应该在全市范围内作为长远的努力方向，需要上级政府给予高度重视和政策指导。

三、前海扩容方案的主要内容和发展目标

（一）对粤港澳大湾区整体串联作用

2021年《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》将前海从14.92平方公里扩展至120.56平方公里，主要分为五大片区和10个街道，包括蛇口及大小南山片区（22.89平方公里）、前海片区（14.92平方公里）、宝安中心及大铲湾片区（23.32平方公里）、机场及周边片区（30.07平方公里）、会展新城及海洋新城片区（29.36平方公里），发展定位分别为物流贸易和生态旅游、高端现代服务业、湾区新核、空港枢纽新城、会展和海洋经济。

前海“扩容”将深圳西部珠江口片区基本纳入其中，不仅极大拓展空间，对整个西部的发展有很好的拉伸作用。而且，前海扩容并不单纯是地理空间的变化，集空港枢纽、海港枢纽、会展商务、现代服务等国际湾区核心发展要素。经过多要素的有效整合与协调发展，未来前海的区位功能优势会更加明显。

在粤港澳大湾区背景下，前海这样扩容意义更靠重大，能够更好的对接东莞、中山、珠海等城市。前海紧接着跟上横琴官宣扩容消息，就是在加快大湾区东西两岸的融合发展，珠江口两岸会连片发展。粤港澳大湾区滨海新区几乎整个形成串联（图2）：前海合作区——东莞滨海湾新区——广州南沙——中山翠亨新区——珠海横琴——澳门——香港。这样将极大利于这些大湾区各城市的滨海新区互通互联、融合发展。

（二）新前海合作区的两大战略定位

2021年《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》包括5个部分和14篇章，提出通过推进前海的现代服务业高质量发展，加快科技发展体制机制改革创新，营造世界一流的营商环境，创新合作区治理模式，打造全面深化改革创新试验平台，前海合作区扩容标志着深港合作进入到新阶段。

得益于前海扩容的利好消息，前海合作区将全面深化继续做好“改革开放”工作。前海在全面深化大海港现代服务业的改革开放计划的同时，还强调两个战略定位和使命——建立全面深化改革和创新实验平台与建设高水平的对外开放门户枢纽。前海将促进与香港和澳门的跨境政府服务，并探索如何更好地将运输、通信、信息和支付标准和规则与香港和澳门相一致，尤其是帮助香港和澳门的年轻人在前海合作区学习、工作、居住、生活、创业，探索合格的香港、澳门和外国人在前海合作区法律机构任职的途径。前海在促进行业协会自律和搭建广东、香港、澳门专业社区交流发展平台方面同样需要做到先行先试。

（三）新前海合作区的两阶段重点目标

2021年《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》对前海未来发展描绘蓝图：到2025年，建立和完善更高水平的开放型经济，形成具有全球竞争力的新体系商业环境，高端要素集聚和现代服务业辐射效应蓬勃发展，创新体系的有效性、轮动性更强，成为粤港澳大湾区发展引擎。

到2035年，前海合作区的管理体系更加完善，对外开放的业务水平高，达到世界一流水平，建立和完善与香港、澳门产业的协调、市场、互联互通、创新驱动发展模式，构建全球资源配置能力、创新能力强的政策来源；协同发展带动发展能力强、质量高的引擎，改革创新经验得到广泛推广。

2022年1月，国家发改委印发《港澳涉税专业人士在中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区执业管理暂行办法》，取消港澳涉税专业人士须考试方可至内地执业的限制，也允许发起设立税务师事务所等，掀起前海开发建设新热潮。未来，前海将以全面深化改革开放，在高质量发展道路上发挥更大作为。

（四）新前海合作区的八大改革任务

2021年《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》对前海未来建设全面“深化改革创新的实验平台”和“对外开放的高层次门户枢纽”两大战略目标，每个战略各细分四个细分任务及多个子任务，共计八大任务和36项细分工作任务。未来，前海片区将积极拓展深港产业合作发展领域，结合现有的金融、现代物流、信息服务、专业服务等优势产业基础，构建更具国际竞争力的现代产业体系。前海片区将结合扩容区域的多重优势资源，重点发展海洋会展、新贸易等产业。同时，前海推动先进制造业与现代服务业融合发展，着力打造现代服务业高质量发展高地。

四、独具特色高质量发展的“前海模式”

（一）体制机制超常运作的“前海模式”

国务院先后批准前海发展总体规划、支持前海发展开放22项政策、建立部际联席会议制度和前海深港现代服务业合作区咨询委员会等高级别的发展促进政策和机制。目前，前海片区已经完成了《深化和拓展前海模式研究报告》等20余份前海片区的重点调研并形成相关报告，为落实习近平总书记重要讲话和重要指示下的“1+1+3”系列工作规划提供了详细的研究基础和实施指导。前海片区开展的以“不忘初心”为主题的优质教育活动，创新实践“六个六”工作办法，班子成员带头深入一线调研、全面对照检视，集中开展“整治形式主义、官僚主义、作风建设再深化”行动，对191个问题开展集中治理、专项整治、立行立改，一批群众和企业关注的堵点、难点、痛点问题得到有效解决，群众测评满意度100%，得到中央指导组、省委第一巡回指导组肯定。

（二）以制度创新引领的“前海模式”

前海坚持以制度创新为核心，推动“全面深化前海合作区改革开放方案” “双扩区”“总体规划修编”等重要工作的推进和落地。例如，前海通过推进投资便利化改革，开通“深港通”“深澳通”注册登记制度，实现服务港澳企业零跑动，颁发《中华人民共和国外商投资法》实施后首批港资澳资企业营业执照。“深港通注册简易”“后海湾通注册简易”等商业服务由银行完善跨境营业网点和操作流程，深圳市场监督管理及其合作银行机构为港澳投资者提供代理营业执照、验资、办理公章和基本账户服务等服务。这样解决了港澳投资者跨境投资面临的流程不熟悉问题，实现港澳投资者“不出港”“不出澳”办理在深圳的商业登记。这项措施节省了港澳投资者的时间和金钱成本，拓宽了政府部门的商业登记服务网点，增强深圳商业登记的便利性。目前，多家国有银行、城市商业银行和外资银行成为“深澳通注册易”合作伙伴，并且已通过“深澳通注册易”平台，为近20家港澳投资企业提供专业服务。

（三）粤港澳深度合作的“前海模式”

前海在发展过程中紧密绕“粤港澳深度合作”的建设定位，为此开展了区域合作的基础设施和促进政策工作。2019年前海深港设计创意产业园二元桥项目建成，总用地面积和建筑面积分别为约1.4万M2和 1.9万M2，首批就有50家港资的文创企业入驻产业园。目前，粤港澳大湾区研究院在前海落成，中国传媒集团粤港澳大湾区中心落户前海片区。

前海在推进粤港澳大湾区发展的基础上，深化与香港的合作深度和进程。前海制定《关于支持港澳青年在前海发展的若干措施》及其《实施细则》，为港澳青年在前海实习就业、创新创业以及生活保障提供各类专项扶持资金。在资助扶持上，2019年首批资助个人和单位共计83个，获得资助金额总计1525.94万元。2020年资助力度再度升级，资助近40家企业和300名个人，资助金额2000余万，较上年增速超过百分之三十。在生产生活便捷化方面，前海发布12项惠及港澳居民的政策措施，为港澳居民在前海购房、异地见证开户等提供特殊通道，切实增强港人在前海就业生活的便利性和获得感。2013年前海深港青年梦工场开始建设，2021年被纳入香港特区政府首批“粤港澳大湾区香港青年创新创业基地”，2022年梦工场二期建成，总建筑和产业面积大1.9万M2和1.5万M2，第三期正在加速建设中。对于粤港澳深度合作中“前海模式”的成功经验，香港地区的政策简报进行了多次报道和宣传。

（四）把握创新发展规律的“前海模式”

为了支持企业通过创新方式实现高质量发展，前海为企业创新给予大量优惠政策。首先，为了实现前海片区高密度区域的高质量发展，前海在招商引资过程中强调引进“大商好商优商”，大力支持在片区内重点发展总部企业。从2016年开始，每年从前海管理局的预算支出中提取至少10亿元作为前海产业发展资金。2019年出台《深圳前海深港现代服务业合作区总部企业认定及产业扶持专项资金实施细则》，2023年再次发布《关于服务深港合作鼓励总部企业发展的实施办法》。在大力支持和培育下，至2022年底前海片区的总部企业税收平均增长42%，税收贡献占比45%。

为了激励前海片区企业积极开展技术创新，前海每年通过举办大型招商推介会集中表彰年度前海片区经济贡献突出企业。该举措有效地增强了辖区创新企业归属感、获得感与荣誉感，增加企业与政府关系黏性。2021年，前海片区新增“归巢”企业506家，累计达到3044家；新签约办公租用面积25万平方米，累计达到46.7万平方米；新增入驻就业1.5万人，累计达到约3万人。通过“归巢计划”，前海片区逐步形成了覆盖行业、企业、人才、空间、项目等要素高质量发展的现代产业体系。

除此之外，为了给辖区企业提供高质量的服务，前海积极改善辖区的软硬件设施。2019年《深圳前海深港现代服务业合作区促进企业归巢三年行动方案（2019-2021年）》：坚持在前海片区先行示范建设创新发展高地，从政策配套、空间供给、交通配套、功能配套、政务服务、招商服务等方面出台若干措施，为企业“归巢”前海提供实实在在的服务。

（五）从零起步到新城建设“前海模式”

前海从一片滩涂的零基础开始，坚持“精耕细作、精心制作”，在建设过程中坚持把区域作为一个整体，以海岸线作为辐射布局的整体设计。前湾片区落实《前海城市新中心规划》《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区及大小南山周边地区综合规划》，前海片区形成了“一湾、两山、五区、四岛”，成为“山海、森林、城市、岛屿、海湾”的世界级海湾代表。当前，前海片区的临海路、滨海路等27条主次干道已经建成，基本形成“四纵十横”道路主干网，搭建“9+2+1”陆海空运输框架。在前海新城建设过程中，除了交通运输网络的建设，前海管理局还启动布局国家博物馆深圳馆、“三馆一中心”等一批新城地标重大公共配套设施。

（六）打造高水平对外开放门户的

“前海模式”

前海在设立之初的定位就是作为我国“一国两制”践行的排头兵和试验区，是我国对外开放的桥头堡和实验田。这些年来前海一直为实现这个国家战略部署不断创新，充分发挥自由贸易试验区、深港合作区、保税区“三区叠加”的独特优势，并在打造高水平对外开放的门户过程中形成了自有模式，初步形成多平台、多渠道相辅相成促进前海全面开放的新格局。

以前海深港合作区为载体，全面对接香港推动双方合。以前海自贸区和保税港区为载体，推动贸易投资自由化便利化改革创新。例如提出以新加坡、香港、CPTPP为标杆，促进综合改革“新开放”创新的系列研究成果。

（七）自贸区党的建设呈现精彩“前海模式”

前海在建设过程中全面落实新时代党的建设总要求，积极探索对外开放条件下党建新经验、新模式，为改革开放再出发提供坚强保证。其中“1+6+9”党建工程发展和壮大党建一体化模式，积极建立“六项制度”，开展“九项专项行动”，实现党组织和党建工作“全覆盖”，人民日报《党建参考》刊登了前海基层党建作为宣传案例。前海创新发布并实施“前海组织力指数”指标体系，加强干部队伍建设与管理，向市直部门交流提拔4名、局内提拔1名局级干部，全年干部提拔、重用、晋升、平级交流超过130人次，全面激发干事创业激情。深入推进党风廉政建设，持之以恒正风肃纪。2020年，前海全新制定出台《关于建设先行示范鼓励改革创新进一步强化容错纠错机制的若干规定（试行）》，设置60项正面清单，为干事创业者撑腰，为担当作为者担当，前海廉政工作创新思路获市纪委监委主要领导批示肯定。

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资助项目：2022年度深圳市哲学社会科学规划青年课题《前海合作区扩区背景下全面深化改革创新发展研究》（SZ2022C011）；前海合作区扩容背景下产业发展新趋势与政策研究（项目编号：6023310028S）；深圳职业技术学院丽湖人才项目（LHRC20220407）。