国土空间详细规划层级中生态空间管控与保护修复的思路探讨

国土空间详细规划层级中生态空间管控与保护修复的思路探讨

叶艳红

山东省聊城市莘县自然资源和规划局山东聊城 252400 

摘要：随着我国社会经济的快速发展，政府部门对自然资源的使用也提出了新的要求。特别是在生态文明建设工作开展后，我国更加注重生态环境的保护与修复，并致力于提高生态效益与经济效益。这就要求各级政府部门按照相关政策要求尽快完成新的国土空间规划，从而实现自然资源利用、开发、保护、整治等各个环节的提质增效。但从实际情况来看，国土空间规划的综合整治与生态修复方面仍然存在机制不健全、规范性文件较少等问题。文章结合武汉等国内城市正在开展的生态修复规划研究工作，在国土空间规划体系中探讨生态保护修复详细规划的定位问题，提出生态保护修复详细规划的编制思路，进一步从用途管制、生态保护及发展等角度构建包含生态修复、用地规划、空间形态3方面内容在内的生态空间规划管控体系。

关键词：生态保护修复;国土空间规划;用途管制；详细规划

1当前国土生态空间规划情况

改革开放以来，我国国土空间规划管控主要集中在城镇和乡村地区的“详细规划+规划许可”管制，以及生态空间重要区域——自然保护区的立法保护[18]。随着时代发展进步，生态空间规划管控在广度和深度上主要在以下两个方面拓展：

一是对自然生态空间进行划线管控。在《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》以及《生态保护红线划定指南》文件的指导下，建立了包含自然保护地核心区在内的生态保护红线管控制度。

二是研究以区域准入、用途转用等为主要内容的生态功能管制制度，以约束生态保护区内的空间利用活动。如广州从限定和激励两方面引导各功能分区的差异化管制[21]，武汉从新增项目、既有项目角度提出分类准入管理，并颁布《武汉市基本生态控制线管理条例》等地方性法规。

2国土空间规划体系下生态规划管控的思考

2.1相关政策导向

首先，中共中央、国务院、自然资源部自2013年开始，先后颁布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》等政策文件，国家持续从制度方面推进国土空间全域用途管制。生态空间的用途管制需要规划层面的抓手来落实。

其次，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国家对自然资源部门的职能设立要求是落实中央统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责。按照这一职能要求，生态空间内的保护修复规划应与“五级三类”国土空间规划体系进行充分对接，实现生态空间的整体保护、系统修复、综合治理。此外，在“两山”理论等生态文明建设思想导向下，生态空间在严守生态安全底线的同时，还需要兼顾生态空间的发展，这两者的协调需要科学统筹的规划引导。

2.2生态保护修复工作与国土空间规划体系的对接

2.2.1科学统筹各类生态空间和各生态要素的保护修复

按照自然资源部2020年8月颁布的《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》（以下简称《指南》）提出的整体性、系统性开展生态修复的工作原则，新时代国土空间用途管制将在生命共同体理念下，改变原有单一生态要素分散修复、局部覆盖、多部门管理的局面，统筹国土全域的“山、水、林、田、湖、草”等生态要素保护修复，对自然保护地核心保护区、核心保护区外的生态保护红线、一般生态空间（含城镇区域和农业区域内的生态空间）这3级生态区域编制系统性保护修复规划。统筹的生态空间规划将从单一的山、水、林、田、湖、草、海保护走向生态要素综合整治，从城镇空间、农业空间、自然空间内单一生态地类重点保护走向所有国土空间的系统生态保护修复，从原有的碎片化管控过渡到统一的国土3类空间用途管制体系。

2.2.2构建以生态保护修复详细规划为抓手的生态空间规划管控体系

对于生态空间的具体规划管控引导，《指南》提供了实施规划层面的思路：按照国土空间用途管制要求开展生态保护修复工作，并对实施尺度的生态系统或区域编制生态保护修复工程规划和设计，提出整体保护、系统修复、综合治理等工作的具体布局安排，指导生态保护修复子项目设计实施。将该要求与当前国土空间“总体规划、专项规划、详细规划”的编制体系对接，生态修复工程规划设计作为生态修复专项规划的下位规划，应承担自然生态空间内详细规划的规划角色，参照此前城镇空间的控制性详细规划和农业空间的村庄规划，融入现有的“五级三类”规划体系中，作为自然生态空间用途管制的具体抓手和规划许可的主要依据，最终与城镇空间的详细规划、农业空间的村庄规划共同构成国土空间详细规划全域覆盖的拼图。

3综合整治与生态修复的优化路径

3.1建立完善的理念体系

（1）系统理念

相关部门必须强化系统理念，同时从宏观角度做好综合整治与生态修复工作。这就要求规划人员必须打破传统线性思维的限制，并在生态非线性思维的指导下开展国土空间规划工作。比如，在自然资源综合开发与利用过程中，工作人员应引入系统观念，探索自然资源利用与开发途径，从而切实提高自然资源的利用率。

（2）绿色发展理念

在国家的大力倡导下，我国各地区的生态文明建设明显加快，生态环境治理也获得了应有的重视。对此，相关部门及规划人员应秉承绿色发展理念，实现生态效益与经济效益的平衡。

（3）可持续发展理念

随着城镇化进程的推进，社会资源越来越紧张。因此，相关部门必须加大可持续发展理念的宣传教育力度，促使社会公众重视自然资源的可持续利用，为推动国土空间规划体系建设贡献力量。

3.2制订完善的工作计划

（1）划定重点模块

规划人员应该对区域内的不同要素和自然资源进行深入分析，同时了解区域生态系统的结构与功能。在此过程中，管理人员应从资源现状、资源价值、资源开发、生态资源修复等方面进行分区评价，从而全面掌握区域内各种要素和自然资源的真实情况。比如，在对耕地修复进行评价时，相关人员不仅要考虑耕地污染、耕地破坏等负面指标，还要考虑高标准农田建设、耕地数量与质量等正面指标。建立完善的指标评价体系，可以帮助规划人员高效地划定重点模块，明确国土空间规划的重点。

（2）做好统筹管理

在国土空间规划工作中，相关部门除了要从宏观层面进行战略布局外，还应做好各部门的统筹管理工作。这就要求相关负责人根据国土空间规划工作的具体内容，明确划分各部门的职责，从而促使各部门加强联系，形成合力，共同推进国土空间规划工作的落实。

（3）做好整修计划

此环节是国土空间规划的重要组成部分，其要求相关负责人针对不同要素的实际情况制订相应的整修计划，以便对各项规划工作的开展顺序进行合理安排。比如，在矿山修复过程中，对于废弃矿场的生态整治，相关人员应将重点放在修复植被等生态元素方面，以免引发更严重的生态问题。对于处于生产状态的矿山，相关人员应在做好地质环境恢复治理工作的同时，保证矿山的正常生产。

3.3进一步加强土地管理

（1）调整土地利用结构。自然资源的用途十分广泛，但自然资源的总量是有限的。因此，相关部门在开展国土空间规划时，必须关注土地利用结构的真实情况，并做好战略规划工作。例如，针对建设用地占比较高的情况，相关部门应采取有效控制措施，以免后续出现城市无序扩张等问题。对此，相关部门可以通过完善法律、法规来进一步约束土地利用结构，比如完善相关耕地保护法等。

（2）加强土地资源管控。为了进一步提高土地资源的利用率，各级政府部门在开发土地资源过程中，必须加强土地资源管控，对土地资源进行合理利用。对此，各级地方政府部门必须进一步强化所有权和使用权分离等工作，同时不断细化土地资源使用权，明确两权主体的权责关系，从而使土地资源的开发工作能够有序推进，避免土地资源破坏等情况的发生。

4结语

在新时期，国家高度重视国土空间规划，并通过开展综合整治与生态修复工作来实现国土空间要素的统筹规划与高效利用。目前，国土空间规划工作已经融入乡村振兴、城乡规划建设过程中，但其理论还不成熟。因此，在后续的工作中，相关部门及规划人员需要加强对国土空间规划的理论研究，为综合整治和生态修复工作提供指导，从而在提高自然资源利用率的同时，推动国土空间规划工作迈向新的台阶。

参考文献：

[1]李葛.国土空间规划中综合整治与生态修复的路径探索[J].科技创新与应用,2021(6).