新型城镇化的新着力点——以县城为重要载体的城镇化建设路径思考

新型城镇化的新着力点——以县城为重要载体的城镇化建设路径思考

李伟,刘永峰,石泽军

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摘要：以县城为重要载体推进城镇化建设是新型城镇化的新着力点，从历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑来看，这是由我国城镇化发展的阶段性特征所决定的。以县城为重要载体推进城镇化需要着力解决如何协调县城之间差异性大、如何保障资金供给、如何高质量推进“四化”同步等问题。基于此，县级政府要因地制宜合理规划县城发展路径，用改革和创新的手段建立健全财政金融供给机制，着力在“四化”同步上抓重点补短板。

关键词：新型城镇化；县城；重要载体；“四化”同步

2022年6月，国务院审批通过《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，将党的十九届五中全会提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为我国新型城镇化的新着力点。中国城镇化的发展已经走过了初期积累、基础性发展的阶段，逐步进入到成熟、完善、提高的新阶段。随着内外部环境的变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而推进以县城为重要载体的城镇化建设是这一必然选择中的重要组成部分。

城镇化的水平和质量关系到我国现代化建设的进程。深入理解和把握以县城为重要载体推进城镇化建设所蕴含的基本逻辑、深刻内涵和主要路径，对于我国在百年大变局背景下有效应对当前经济发展面临的挑战，对于我国在建设社会主义现代化强国目标下实现城乡融合和共同富裕都具有重大意义。

一、以县城为重要载体推进城镇化建设，对于高质量推进新型城镇化建设具有重要意义

如何理解“载体”的内涵？一般意义上的载体是能够承载其他事物的事物，既包括承载有形物质的载体，也包括承载无形物质的载体。将县城作为推进城镇化的载体，那么县城需要承载居民、建筑、商品、公共基础设施、生产要素等有形物质，也需要承载文化、生活方式、城市文明等无形物质。由此构成县城的生产、生活和文化等多重空间。生产空间用于承载乡村产业转型升级和乡村人口创业创新；生活空间主要承载乡村人口向县城的聚集，提供了居住、消费和其他各类生活的空间单元；文化空间重点承载来自城镇化过程中生活方式的转型。这些空间需要按照县城常住人口需求来供给。作为载体，县城的空间面积在近年来快速增长。全国县城的建成区面积从2010年至2020年，由1.66亿平方公里增长至2.09亿平方公里，增加了25.82%。在这一前提下，县城的载体作用突出体现在县城承载人口结构转型、经济结构转型和生活方式转型等方面。

首先，就人口结构转型的承载来看，县城短期有承接能力，但是长期仍需要拓展空间。2019年县级行政单元常住人口为6.74亿人，其中，县城的常住人口为1.58亿人。也就是大约还有5.16亿人口常住在县城以外的乡镇和村庄等地区。预计到2040年左右，我国城镇化率将达到80%。由此来看，未来还有2.16亿人口需要进入城镇，包括大中小城市、县城和建制镇。按照县内安置三分之一的人口来测算，县城需要承接乡村转移人口0.7亿人。从2010年到2020年，县城的常住人口从1.39亿增长至1.58亿，增长了13.67%。县城人口增速较县城建成区增速低了12个百分点。按照建成区面积增速和人口增速同步的情况来测算，当前县城还有0.17万人的承载空间。如果从长远来看，还需要新增0.53亿人的承载空间，也就是当前县城建成区承载空间的33.54%。综上所述，从短期来看，县城依然具有人口转型的承载力，需要通过提高县城教育、医疗、就业、产业等能力来吸引乡村人口，充实县城空间。从未来二十年的长远周期来看，县城还需要新增三分一的建成区面积，以完全承载乡村人口转型。

其次，就经济结构转型的承载来看，重点是提高县城的服务业承载能力，同时同步推进农业现代化。经济结构转型的一项重要特征是：随着经济发展，无论是就业人口还是产值，一产占比会逐步降低，二产先上升后下降，三产会逐步增加。2020年我国县级行政单元的第一、二、三产业增加值比重分别为15.04%、40.16%、44.8%，而全国为7.65%、37.82%、54.53%。依此来看，未来二十年，我国第一产业比值将进一步降低，空间大概是降低4—5个百分点，第三产业的比重将进一步提高，空间大概是20—30个百分点。将县城作为承载经济结构转型的载体，就需要通过提高集聚经济和规模经济来实现服务业的发展，同时通过提供农业劳动生产率促进农业现代化，从而为城镇化提供剩余劳动力和农业剩余。

最后，就生活方式转型的承载来看，县城是农业转移人口市民化和推进城乡公共服务均等化的重要载体。人们向县城流动、生活和居住的主要原因之一就是县城具备较高质量的教育、医疗以及其他便捷生活设施。工农兼业、城乡双栖、县城读书已经成为县域就业、通勤和享受公共服务的普遍模式。很多农村中小学校自然消亡后，家人在村里居住、孩子在县城上学已经非常普遍。县城也已经成为外出务工人口安家定居的首选之地。未来，以县城为重要载体推进城镇化建设，就是以县城的优质公共服务来吸引0.7亿农业转移人口，以促进城乡融合为突破点，提高城乡交通、通信等基础设施一体化建设，为工农兼业、城乡双栖等提供基础条件。

二、县城在新型城镇化和城乡融合发展中具有特殊的重要地位

我国县城数量众多，县城建设是利用投资和提高内需促进经济发展的重要引擎，是城乡融合的关键一环。同时，在城镇化中后期阶段，人口从乡村向城镇迁移的内在动力减弱，县城的稳定性和包容性有助于进一步推动乡村人口向县城迁移。

一方面，从历史行政体制变迁上看，县级行政单元是我国最为稳定，且职权较为完整的一个行政层级。从秦朝设置“县”以来，一直延续至今。县级政府直接负责居民管理事务，具有事权、财权、人事任命权等完整的行政职权。县域的形成与地形地貌和文化形态息息相关。高原地区往往以河流和走廊为通道链接形成县域地理系统，平原地区往往以县城为中心、以单日步行距离为半径形成县域。这种区位特征和地形特征在城乡公共基础设施一体化建设中起到了重要作用，塑造了具有同质性的县域内部文化系统。可以看出，无论是地形地貌因素，还是行政管理层次，或者是地域文化体系，在县域内部都具有相对稳定性。

另一方面，相较于大中型城市，县城具有更强的包容性，包括就业、产业、语言等方面。其一，从就业来看，私营、个体从业、非正规就业等多种就业形式在县城较为繁荣，多种就业渠道对保障农民就业、提高生活水平具有重要的支撑作用。其二，从产业来看，县域内特色产业一般较为统一，容易形成集聚效应和规模效应，务工人员可以在不同职位之间实现快速流动，减少了重新择业的摩擦成本。其三，从语言来看，我国是一个多方言的国家，不同方言之间的交流障碍比较大，方言多样化会降低个体创业活动的概率。相较于远距离的人口流动来说，县域内人口流动，受到方言影响的障碍较小。尤其是部分少数民族地区，方言是限制农村居民外出务工的一个关键因素。因此，促进县城发展，能够有效解决农村居民择业的语言障碍问题。

参考文献：

【1】许学强、周一星、宁越敏：《城市地理学》，北京：高等教育出版社，2009年。

【2】柳坤、申玉铭：《国内外区域空间相互作用研究进展》，《世界地理研究》，2014年第23期。