城乡融合背景下推动城乡人口双向流动的研究

城乡融合背景下推动城乡人口双向流动的研究

李朝洋

  ，四川省社会科学院硕士研究生，610072。

摘 要：城乡人口双向流动进一步冲击了我国城乡二元对立关系，有助于促进新型城镇化与乡村振兴战略相互联动，推动城乡融合发展。自新中国成立以来，我国城乡人口流动经历城—乡、乡—城、城乡双向流动三个阶段，当前我国城乡人口流动呈现以农村人口向城市流动为主的城乡人口双向流动的趋势，而围绕土地制度产生的一系列问题困扰着进城农民、下乡市民以及返乡农民，故推动城乡人口双向流动需从完善农村土地产权流转交易制度、深化户籍制改革、加快健全社会保障制度等方面进行。

关键词：城乡人口流动、城乡融合、进城农民、下乡市民、返乡农民

当前，农村人口流动在经历了高速的“乡——城”的单向人口流动后，已于2012年逐渐转变为城乡间人口双向流动（夏金梅，孔祥利；2021）[1]。《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》明确了农村劳动力向城市转移对新型城镇化发展的重要作用，并强调要保障他们进入城市后的各项权利，不断推进符合条件的农村劳动力向城市转移。中共中央、国务院《乡村振兴战略规划(2018－2020)》 以及2019年中央一号文件也明确指出，要通过加快户籍制度改革，健全农村转移人口的落户条件，并保障他们平等享受城镇基本公共服务。可见，如何通过推动农业转移人口向城市转移来提高我国城镇化水平仍然是现阶段乃至未来一个较长时期我国经济社会发展必须破解的历史难题。与此同时，各类专业人才下乡也是实现乡村振兴战略目标的基本保障。《乡村振兴战略规划(2018－2020)》明确指出通过以下三个方面来实现乡村振兴的人才战略: 一是培育新型职业农民，其基本要求是爱农业、懂技术和善经营；二是引导有利于农村经济社会发展的专业人才进入农村，为乡村振兴发展提供专业指导；三是推动不同类型社会人才为乡村振兴提供多元化支持。这表明，我国新型城镇化与乡村振兴战略将同时进行，互为动力。城乡关系由城乡二元结构转变为城乡融合，实现新型城镇化战略与乡村振兴战略有效衔接，其关键是人的合理流动与均衡发展（杜启平，2020）[2]。

城乡间人口双向流动的趋势意味着城乡关系进入了新的阶段，城乡融合进一步加深，一方面表现为随着农业劳动生产率的提高和城市发展所引起的劳动收入提高使得农村剩余劳动力继续由乡村向城市转移；另一方面表现为受多方面因素的综合影响，包括农民工、人才、资本、城市居民等在内的流动人口逐渐由城市向乡村流动，为乡村的发展注入了新的活力。城乡人口双向流动为推动城乡融合提供了现实条件，在新型城镇化与乡村振兴战略共同推进的背景下，城乡人口流动势必呈现出复杂的情形，农村人口向城市转移与城市居民下乡将同时发生、相互影响的。认识我国城乡人口流动的内在逻辑，有效解决城乡流动人口在城乡转移过程中面临的问题和困境，有助于构建畅通稳健的城乡人口双向流动通道，推动城乡融合顺利进行。

一、我国城乡人口流动趋势的分析

（一）政策干预下城乡人口流动

新中国成立到改革开放这一期间，由于国内经济发展以计划经济为指导，政治因素对当时国内经济的发展具有决定性的影响；同时，在国际上我国遭到了严格的经济封锁，国内经济建设在这一期间发生了频繁的波动。为了配合经济政策的实施，维持经济社会稳定发展，我国城乡人口流动趋势受到了严格的指令性政策的影响，通过户籍制度对农民进城活动进行了严格的管控和限制，并且有组织的安排城市过剩劳动力进入村社，参与农业生产建设。20世纪70年代大规模的知识青年“上山下乡”运动便是受到了中苏关系恶化、“文化大革命”等的影响。在这一期间，农村发挥着稳定社会经济发展的作用，城乡人口流动在指令性政策的干预下主要由城市流向农村。

（二）改革开放背景下的城乡人口流动

20世纪70年代末，我国开始了改革开放，在放弃指令性的计划经济的同时，开始有安排的放宽对市场的限制，逐渐推进市场化改革，发展社会主义市场经济，指令性的政策干预逐渐被市场机制所取代，城乡人口流动方向也发生了转变。随着家庭联产承包责任制的实施和深化、政府对劳动力流动管控的逐渐放松以及产业布局逐渐向城市集中，在城市发展的拉力和农村生产低效率的推力作用下，大量的农村剩余劳动力不断流向城市，拉开了我国城镇化新的篇章。由农村流向城市的城乡人口流动主要分为两个阶段。

（1）向乡镇流动的城乡人口就近转移( 1979 ～ 1992 年)

改革开放最先发生在农业领域，家庭联产承包责任制的实施使得个体农业生产经营取代了原有的集体组织农业生产，极大地提高了农民的生产积极性，农作物产量的提升使得农业领域形成了大量的农业剩余劳动力；同时，产业布局尚未在城市形成大规模集聚，产业集聚的规模相应还未得到发挥，城市对于劳动力的大量需求尚未形成，而乡镇企业得到了迅速发展，吸收了大量农村剩余劳动力。在这一阶段，为了发挥市场对于要素配置的作用，同时考虑到城市的劳动力需求有限，国家层面对于户籍制度管理的松动是有限的，

1984 年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》指出允许农民自理口粮到集镇落户，对农民向城市流动的空间范围进行了一定程度上的限制，大量的农村剩余劳动力主要被邻近的乡镇企业与私营企业吸纳，脱离了土地耕种等农业劳动，在就近乡镇实现了农业就业向非农就业的转变。

这一阶段农村剩余劳动力尚未实现向城市工业部门转移，而布局于乡镇的乡镇企业和私营企业规模较小，其吸收农村剩余劳动力的能力较弱。另外乡镇基础设施建设相对落后、配套设施参差不齐，在后续的市场化改革过程中乡镇企业因缺乏竞争优势而日益衰退，不能作为长期持续的吸纳农村剩余劳动力的载体。这一阶段是农村剩余劳动力向城市转移的过渡阶段，是城市尚未准备好接纳大规模农村劳动力的劳动力流动缓冲阶段。

（2）向大城市流动的城乡人口跨区域流动( 1992 ～ 2012 年)

随着改革开放不断深化，市场经济体制在我国正式建立，产业布局开始不断向大中城市集聚，乡镇企业则在大范围的衰退，我国产业结构和产业布局开始了又一轮的调整。20世纪90年代中后期，国有企业改革进一步激发了市场活力，制造业、加工业、建筑业、服务业等劳动力密集型产业迅速发展，私有制经济在国民经济中的比重逐年升高，城市就业机会的增加对农村剩余劳动力向城市转移产生了巨大的拉力。2001年我国正式加入WTO，我国对外开放程度不断加深，廉价劳动力成为我国参与全球化竞争的主要竞争优势，城市产业发展对于劳动力的需求日益旺盛。同时，在优先发展东部沿海地区的区域发展战略指导下，先后建立的东部沿海开放区、沿海开放城市以及经济特区经过多年的发展已初具成效，东部沿海城市经济活动日益活跃，与中西部地区形成了显著差距；虽然21世纪初，国家先后实施了西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴战略，以推动区域协调发展，缩小区域差距，但东中西部的经济发展差距仍然显著。受地区经济发展差距的影响，劳动力流动特征在表现为由农村流向城市的同时，亦表现为由西向东、由北向南的跨省、跨区域流动。

这一阶段劳动劳动密集型企业迅速崛起，取代了乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳，同时户籍管理制度进一步被放松，农村劳动力大规模地进行着跨省、跨区流动，向城市工业部门转移。

（三）新时代城乡人口双向流动（2012 至今 ）

2012年中共十八大进一步提出城乡发展一体化建设，在加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化的同时，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，城乡人口流动开始进入城乡人口双向流动阶段。一方面，近年来我国城镇化速度有所减缓，但农民市民化人在有序进行，2021年我国常住人口城镇化率达64.72%，较上年提高了0.82%[1]；另一方面，2015年我国在国家层面鼓励“大众创业、万众创新”，支持农民工、大学生和退役士兵等人员返乡创业；2017年中共十九大报告提出要实施乡村振兴战略，优先发展农业农村，吸引人才、劳动力等要素向农村回流。另外，随着我国经济结构的迅速调整和产业结构的优化升级，一些中老年低劳动技能农民工面临着较大的就业压力，他们因城市就业困难、生活成本较高等因素逐渐退出城市，开始向乡村回流。这一时期，在政策引导和经济转型的影响下，城乡人口流动呈现出以“乡—城”流动为主的城乡人口双向自由流动。

应当认识到，我国城镇化过程尚未完成，在未来很长一段时间农村劳动力由乡村流向城市是城乡人口双向流动的主流趋势，促进农村居民市民化稳健有序实现是我国推进新型城镇化过程中不可回避的问题。另外农业农村现代化建设需要人才支持，推动人才下乡、留住适当的高素质农村劳动力、引导城市居民参与乡村建设对于实现乡村振兴战略具有强大的推动作用。城乡人口双向流动符合城乡融合发展的政策导向，有助于进一步打破城乡二元结构，促进城乡要素自由流动，推动新型城镇化与乡村振兴有效衔接，构建城乡融合发展的新路径。

二、推动城乡人口双向流动所面临的困境分析

（一）进城农民的顾虑

相对较高的生活成本是农民进城最先面临的问题。从国家统计数据可以看出，农村居民消费价格指数低于城市居民消费价格指数，农民进入城市的同时将面临着其支付在交通、医疗、教育等生活费用的上升，食品支出由其在农村的自给自足变成其为了在城市生活而必须支付的消费支出，进城农民的生活成本显著上升。虽然当前户籍制度改革不断深化，但因户籍制度所导致的城乡公共服务差异仍然存在，进城农民无法获取与城市居民同等的基本公共服务，如果进城农民想要获取则需要承担一定的费用，这造成了进城农民隐性生活成本的提高。除此之外，住房需求是人的基本生活需求，也是农民进城后的刚性需求，住房支出是构成进城农民的生活成本的重要部分，2021年全国居民人均居住支出5641元，占居民人均消费支出23.4%。[2]虽然各地政府也提供城市廉租房、经济适用房、公共租赁房等住房保障，但其供给数量不能完全满足庞大的进城农民的住房需求，受益人数有限。

工资性收入是进城农民的生活消费支出的主要资金来源，2021年农民工月均收入为4432元，较上年增长8.8%。[3]尽管工资性收入不断增长，但进城农民融入城市的生活成本更高，大部分人在扣除住房支出和基本生活性消费支出后，收入已剩余不多。

农村土地的机会成本阻碍农村劳动力进城务工或定居。对于农民而言，农村承包土地收益是其进入城市之前的主要收入来源，同时也是其在进入城市之后保证和维持原有生活质量的重要支撑。土地资源在空间上是固定的，随着农业农村现代化和新型城镇化的不断推进，土地资源在区域空间上呈现出稀缺性，在市场机制的推动下，农村土地流转价格和土地征收补偿收益逐年升高，提高了农民对持有土地的预期价值，为了享有农村集体产权收益，部分农民甚至有意保留农村户籍（朱光磊,裴新伟；2021）[3]。可以说，完善农村土地流转、退出与征用制度在推动城乡人口双向流动过程中发挥着积极作用，土地物质收益实现与土地权利变现共同影响着农村人口迁移决策。从农村劳动力结构来看，低受教育水平、低劳动技能、低风险偏好的群体特征使得进城农民在经济转型时期的城市就业压力增加，城市就业相对不稳定，与其追求相对稳定的生活的预期有所偏离；另外，户籍制度的存在使得农民进城后在获取城市基本公共服务方面存在限制，社会保障的不完善以及刚性的住房需求无法得到有效满足。这些无疑提高了土地的生活保障功能和进城风险规避功能对于农村人口的重要性，增强了农民继续持有土地以获取经营土地带来的物质收益的主观期望，使其对于放弃农村土地权益产生了后顾之忧。

可见，在没有实现城乡基本公共服务均等化、农村土地产权流转交易制度以及社会保障制度等尚未完善之前，放弃农村土地权益进城工作生活的机会成本对于农村人口而言太大，加之进城后相对较高的生活成本，降低了农村人口进城的积极性，阻碍了农村人口市民化的进程。

（二）返乡农民的两难

就返乡农民的就业结构看可以分为返乡创业农民和普通返乡农民，因其返乡的目的不同，导致其参与农村生产生活的行为活动也不同。返乡创业农民以获取更高的收益为目的，主要从事农业规模种植、乡村休闲旅游等与农业农村相关的经营性活动。但由于农村土地产权流转交易制度尚不完善，返乡创业农民的房屋等财产因估值较低而不能筹集到足够的创业启动资金和后期运营资金，对政府的政策支持产生了较强的路径依赖。

随着老年化问题的出现，中老年低技能农民工因劳动能力逐渐衰退开始退出城市返回农村，从事传统的农业生产。这些中老年低技能农民工是普通返乡农民的主体，因为劳动力的衰退，更加重视土地的生活保障功能，他们通过自己经营土地以获取稳定的基本生活物资。伴随着我国越来越突出的老年化问题，将会有更多的中老年农民工返回农村，农村老龄化将会更加严重。在没有有效的组织和分配情况下，中老年农民对土地的生活保障功能的日益重视将会使土地变得分散，返乡农民对土地权利的要求使得农村土地产权流转的契约关系变得极为不稳定，增加了投资经营者的投资经营风险，规模化农业生产等农村产业发展受到挑战，并且阻碍资本、人才等下乡活动。

（二）市民下乡的担忧

在前文的分析中，农村土地对于进城农民和返乡农民的收入构成以及生活保障来说极为重要，土地与农民的关系极为紧密，这使得农村土地流转变得不稳定，并阻碍了农村土地的流转和退出。土地流转的不确定性降低了农村土地的有效供给，增加了市民下乡从事农业生产的风险，进而抑制了城市居民及要素向农村转移。

在快速的城镇化建设中，农村的资源要素不断向城市汇聚，让本就处于经济发展的弱势地位的农村愈发衰弱，经济活力缺失，产业发展受阻。同时，城镇规模的扩张挤占了大量的农村土地，使得农村可用土地减少，进而导致用地成本上升。农村产业重启需要大量的资源投入，短期内无法取得显著的收益，而农业用地成本上涨降低了资本的预期收益，这使得以盈利为目标的资本下乡动力不足，进而也抑制了作为资本下乡载体的市民流入农村。

在制度设计方面，城乡人口融合的土地供求对接制度存在缺陷。目前，城市人口“回归乡村”需求上升为农村产业复活与发展创造了机会，资本和市民逐渐向农村流动，农村的人口结构以及资本结构正在发生改变，农村要素结构的变化使得农村经济社会的发展活力得到恢复，市民下乡的规模日益扩大。但现有的宅基地制度对农村住房进行了限制，市民在农村寻得住房的交易成本较高；农村土地流转的不确定性和农业用地供给减少也使得投资者不易获得土地可用。虽然现实中已经开展了有关宅基地使用权以及农房使用改革等试点工作，但由于尚处于探索阶段，覆盖范围小；而且大部分地区制度设计是从农民增收和农村发展的角度考虑的，并没有顾及到城市人口进入农村的土地获得问题，这在城市人口流向农村过程中铸起一道墙，阻碍城市人口往农村融合。

虽然城乡双方对土地需求均有所上升，但因农村土地流转的不确定性、城市扩张挤占农业用地、人口融合土地供求对接制度设计缺陷等问题造成土地有效供给不足，没有形成“人的流动→地的流转→财的分配→城乡融合”。

三、结论

城乡人口双向流动对于推动城乡融合，促进新型城镇化与乡村振兴战略相互联动，推动农村发展具有重要意义。当前，我国城乡人口双向流动在城乡公共服务、社会保障、土地流转等方面均存在问题。要推动城乡人口双向流动，改变城乡要素流动格局，可以从以下三个方面进行：

（1）完善农村土地产权流转交易制度，搭建农村土地产权流转交易平台，鼓励和引导个体农民组建集体组织，统一安排农村土地流转，创新农村土地流转经营模式，探索集体农村土地与下乡资本共同参与的农业生产模式，共享经营利润；正视土地的生活保障功能，允许农民通过土地置换等方式退出土地产权流转交易，实现规模农业与小农户农业生产共存的农业生产发展格局；探索以实物支付部分农村土地流转金额的支付方式，降低农民对土地的依赖程度。

（2）深化户籍制改革，打破户籍制度对于城乡基本公共服务的差异化提供，推动城乡基本公共服务均等化，保证进城农民同等享有城市基本公共服务；提升农村基本公共服务供给水平，保证下乡市民获取农村基本公共服务的质量。

（3）加快健全社会保障制度，推动城市廉租房、经济适用房等建设，降低进城农民的住房成本；完善城乡居民养老制度，适当提高农村养老保障水平，减轻老龄农民的生活顾虑，保证土地流转的稳定性。

参考文献：

[1]夏金梅,孔祥利. 1921—2021年:我国农业劳动力城乡流动的嬗变、导向与双向互动[J]. 经济问题,2021,(06):9-15.

[2]杜启平. 城乡融合发展中的农村人口流动[J]. 宏观经济管理,2020,(04):64-70+77.

[3] 朱光磊,裴新伟. 中国农民规模问题的不同判断、认知误区与治理优化[J]. 北京师范大学学报(社会科学版),2021,(06):127-138.

[4]王乙杰,孙文凯.户口改变对流动人口家庭消费的影响——来自微观追踪数据的证据[J].劳动经济研究,2020,8(02):68-100.

[5]钱文荣,郑淋议. 构建城乡人口双向流动与融合的制度保障体系——从权利开放理论到村庄开放实践的分析线索[J]. 南方经济,2021,(08):24-34.

[6]孙永强,陈红姣. 城乡人口结构差异是否阻碍城乡经济一体化[J]. 上海经济研究,2021,(08):60-71.

[7]张军涛,游斌,朱悦. 农村劳动力流动对城乡二元经济结构转化的影响——基于经济增长中介效应的分析[J]. 经济问题探索,2021,(06):125-137.

[8]李志刚,刘达,林赛南. 中国城乡流动人口“回流”研究进展与述评[J]. 人文地理,2020,35(01):1-10+62.

[9]钟睿. 我国人口老龄化城乡倒置的空间转移和规划应对——基于人口流动的视角[J]. 城市发展研究,2019,26(02):24-30.

[1] 数据来源：2022年国民经济和社会发展统计公报

[2] 数据来源：国家统计局。

[3] 数据来源：国家统计局