扁平化：乡镇内设机构调整的新动向

扁平化：乡镇内设机构调整的新动向

蒲东恩

(中共达州市委党校，四川  达州 635000)

摘  要：为了纾解因基层任务繁重、资源稀缺、流程不畅而积累的群众不满情绪，达州在部分乡镇内试点内设机构扁平化管理，坚持党委统领统筹多方资源、转变乡镇职能、强化要素保障等措施，理顺了基层治理服务的组织管理架构、形成了基层政权经略乡村的基本支撑、提高了整体工作效率和治理服务能力、优化了政务服务流程群众满意度提升，为进一步推动和落实乡村振兴战略奠定了坚实基础。

关键词：乡镇机构；扁平化管理；基层治理；政务服务

在现行政权体系中，处于最基层的乡镇“责大权小”“条块分割”等问题已是常态，尤其在以下经济相对较好的乡镇或特大镇的问题更严重，这种“小马拉大车”的现状使得各方面都显得比较疲惫、缺乏活力。达州聚焦乡镇机构编制资源配置，统筹县级部门和乡镇条块力量，探索整合乡镇机构及编制人员，提升基层治理服务能力，旨在破解乡镇“官多兵少、事多人少”的现实困境，实现乡镇机构设置更优化、职责分工更合理、工作运行更高效，为更好推进基层治理和乡村振兴建设提供了重要保障。

一、乡镇机构扁平化调整的政策背景与现实考量

（一)基层治理服务任务繁重亟需分解细化

按照传统的机构设置模式，一个科级建制的乡镇，下面设置了多层管理机构，虽然也有其特点的背景和时代需要，也助推了早起基层政府管理的规范性和统筹性，但随着时代的变迁和基层社会的多元发展，原有的组织设置越不越不适应现代治理的要求，其应对突发事件的滞后性和综合行政效率的地下性尤其突出，随着现代治理理论的发展和实践，对基层治理的目标和任务与往日已不再同日而语，对直接服务基层群众的人员素质和服务质量要求更高，人们对基层政府的希望和基层政府履职能力的契合度越来越小，传统机构设置模式在行政内耗上的弊端日益显露。为了更好的适应现代基层治理的需要，扁平化管理思想逐渐进入现代治理的视野，将乡镇机构逐步偏平化已成为现代基层治理的趋势和现实要求，只有这样才能很好适应现代基层治理和精细化分工协作的模式，才能更好地承担起日益繁重的任务目标。

(二)基层治理服务资源稀缺急需高位驱动

乡镇是现行政府体制的最底层，很多事务和功能已不能向下延伸，所有的问题和任务都必须依靠自己进行解决和完成，照理说来这应该足额配备相应的行政权限和资源。但现实却往往存在巨大的缺口，当然其原因绝不是具体哪一方面的，它反应的是整个体系的问题，就简单地从现行财政对基层治理的经费保障情况来看，就很难保证基层治理大范围、高投入、多支出的需要。在人力保障方面的难度就更大，主要表现就是现行基层除了治理目标的多元，现实当中不确定的因素增加，任何一个因素的异常都困难严重影响整体目标的实现，因此对干部队伍的需求和要求比以往任何时候都要高，而现行的干部队伍建设的整体水平是根本做不到时时满足、事事到位的，也就是做不到大面积、全时空、高标准的保障的，为了在本就保障有限的情况下，达到治理效果优于大多数同级主体，唯有依赖跟高位的行政驱动，确保现在现有体系中获取更多的行政资源。

(三)基层治理服务流程不畅亟待系统再造

随着现代治理理论潮流的兴起，政府更是现代治理不可或缺参与方，尤其现代治理体系和治理能力现代化等概念的提出，已将作为基层的政府的乡镇推到了基层治理体系的风口浪尖。在从传统管理组织向治理组织转型的过程中，每个地方面临的阵痛既有大致相同的共性痛点，也有千差万别的个性化的痛点。就以共性痛点为例，基层治理由于不主义服务流程的畅通，公共服务的流程复杂、在推进过程中需要层层发动，为了快速提升基层治理服务能力，必须推动涉及公民基本权益的公共事务下沉，现代基层社会也普遍面临流动规模大、频率高，不仅费工费力，而且效果还不佳。为了更好发挥基层组织的的治理效能，必须将涉及公民基本权益的事务(如社会保障和义务教育)进行系统再造，探索由更加契合现代管理的扁平化模式，打破现有的条块分割，将所有资源集中统一运用，有效避免了部门之间的权力交叉点、利益重合点、责任空白点和能力薄弱点，确保各项事务和任务能够按照预定的流程有序推进。

(四)群众不满情绪日积月累亟需有效纾解

对于纷繁复杂的基层，尤其是乡镇一级政府，往往要对接数十个部门的领导或指导，正所谓“上面千条线，下面一根针。”对下也面临几个到几十个村（社区）的联系和对接，绝大多是事务都是要在乡镇一级解决落实，大小事务千头万绪，需要化解的风险和矛盾各式各样错综复杂，还要随时准备应对各种始料未及的应急突发事件，限于各种上下信息不对称、理解角度有差异、执行反馈不一致等原因，极有也可能导致上级领导认为落实不坚决、方法简单粗暴、效果不明显，而群众又可能认为是不作为、乱作为，进而滋生不满甚至抵触的情绪，更有甚者还可能提出一些合理或不合理的诉求。加之推进现代基层治理，各方面制度环境和氛围都不完全成熟，乡镇的职能和工作又事无巨细，

面对的困难和环境又非常具体，每遇到重大任务或重要事件时，各种指令和要求如果不及时传达，具体落实举措如果有一户居民、一个人员没有顾及到，就可能出现失职或差错，以至于产生更不可挽回的损失或影响。

二、达州探索乡镇机构扁平化管理的做法和举措

(一)坚持党委统领“问题导向”科学化设置

主要针对乡镇机构长期存在的部门职责不清、职能条块分割、干部忙闲不均等积弊，拟通过机构扁平化管理，着力构建大党委领导下的模块化运行体系。一是“量身定制”集成模块设置。按照“统筹、整合、打通”的思路，综合考虑乡镇权责体系、机构设置、干部队伍等因素和实际，设置“经济发展”“社会民生”“和谐稳定”“组织建设”四大模块，将乡镇党政内设机构、事业机构、派驻机构对应纳入相应模块，以“大部制”“模块化”推进工作。二是“党建引领”做实模块功能。由乡镇党委书记统筹抓总，明确各模块牵头领导和责任领导，设立模块联络员，将模块承接的职责任务明确到具体岗位和人员，并实行一岗双人互补管理，确保“事有人干、责有人担”，形成“以大党建模块为引领、大经济模块与大执法模块为根基、大服务模块为核心”的模块化运行架构。三是“集中办公”推动模块融合。为更好体现模块的操作性和实战化，将平台系统整合到模块，办事机构集中到模块，各职能岗位设置到模块，各牵头领导、责任领导、岗位人员安排到模块，对乡镇办公场所进行整体优化布局，实现同模块、同楼层、同区域集中办公，进一步浓厚干部的模块化意识。

(二)统筹多方资源“集团作战”扁平化管理

根据“模块运行+专班攻坚”总体框架，探索构建“1+4+N”扁平化管理新模式。一是强化党委的“全面领导”。坚持乡镇党委的全面领导，实行党委书记牵头抓总，对乡（镇）域“模块化”运行工作负总责，定期专题研究“模块化”运行工作，听取模块牵头领导汇报工作，统筹协调各方力量资源，实行“抱团作战”，有序推进辖区内重点项目和重点工作，充分发挥了乡镇党委的全面领导作用。二是强化机构的“分类管理”。设置四大模块，通过模块统筹全部人力资源，将乡镇本级人员和各职能部门派驻乡镇的机构人员充分整合，归并到“经济发展”“社会民生”“和谐稳定”“组织建设”四大模块，这四大模块分别由乡镇长、人大主席、两名党委副书记牵头主抓，为更好统筹和便于开展工作，还同步整合优化办公场所，尽量做到同模块就近集中办公，遇有重大任务或难题就近进行研判或商讨，争取在最短时间内完成从决策部署到落实反馈的全过程。以“经济发展”和“社会民生”为前台，“和谐稳定”和“组织建设”为后台，切实构建“前台服务+后台管理”的模块化运行架构。三是强化专班的“高效集约”。根据具体工作任务需要，及时统筹协调“跨模块、跨层级、跨机构、跨专业”人员组建相应的工作专班，专责从事或服务阶段性中心工作、重大项目建设、重点攻坚任务。由乡镇党委指挥调度专班的设立、运行、调整和撤销，切实形成专班攻坚、协调推进的良性互动格局。

(三)转变乡镇职能“流程再造”简明化操作

坚持“点线块”结合的原则，综合职能职责和编制人员等情况，建立定责到岗机制，扎实推动扁平化运行。一是明确基层权责。将乡镇权责清单化，分别统筹制定乡镇法定行政权力清单、扩权强镇下放县级行政权力清单、属地管辖事项属地责任清单（具体又分主体责任清单和配合责任清单）。切实增强乡镇自主发展能力、社会服务能力和基层治理能力，有效破解实际执行过程中人员调配难、工作推动难、统筹协调难等问题，推动形成乡镇“一盘棋”的局面。二是减少管理层级。将“主要领导—分管领导—中层干部—工作人员”四级管理架构，压缩成“主要领导—牵头领导—工作人员”三级，统一由模块牵头领导具体负责，统筹调配模块内部力量资源、推动落实各项任务、沟通协调镇域难点工作。同时，通过乡镇班子副职兼任事业单位中心主任、建立一岗双人制度等方式，统筹协调配置人员安排，有效破解“一办多人管”的问题，切实提高工作效能。三是细化岗位分工。坚持“严控总量、盘活存量”原则，在模块内部建立干部队伍统一使用、编制仍然分类管理的模式，实行“岗编适度分离”，打破身份限制，将人员入模入岗，变身份管理为岗位管理，由乡镇党委根据现实需求和事权需要统一调度使用行政事业人员，着力化解服务对象不断增长，人员编制不足的矛盾。

(四)强化要素保障“系统联动”制度化运行

以增强模块内部协调联动效应、保障模块运行顺畅为目标，健全完善系列制度机制，促进模块实战结果运用与整体治理能力。一是以“推动条块力量整合”为导向理顺派驻人员管理体制。强化乡镇党委对派驻机构和派驻人员的日常管理，将派驻机提升构人员投入模块一线设岗定责，与乡镇干部“同管理、同使用、同考评”，积极探索派驻干部“任命要征求驻在乡镇意见、提拔要由驻在乡镇进行推荐、调动要经过驻在乡镇同意”的工作新格局，努力实现派驻干部与乡镇干部“同炒一盘菜”“同吃一锅饭”。二是以“促进工作落细落实

”为目标建立闭环管理体制机制。按照“模块部署工作—干部开展工作—处理完成反馈”闭环管理模式，将上级部署、领导交办、日常安排的各项工作任务交办到具体人员抓落实。乡镇党委书记坚持定期专题研究全镇“模块化”运行工作，整合各模块工作资源和力量，协调解决各模块内部无法解决完成的事项。三是以“提升干部队伍活力”为取向健全干部人事考评机制。进一步下沉考评管理权限，赋权乡镇党委根据职能职责建立争先进位奖惩办法，以“基础分+动态分+专项分”为框架，为4大模块赋予相同的基础分，同步科学设置加分和扣分标准，根据专班工作任务完成进度、工作实效进行动态加减，每季度统计一次基础分、动态分、专项分总和，年终通报全年总分，并充分运用总分结果，作为年度考核、目标绩效、评先争优、晋升职级（职称）的重要依据，切实激发干部队伍干事创业活力，激励干部在“比学赶超”中高质量推进工作。

一、乡镇机构扁平化调整的政策背景与现实考量

三、乡镇机构扁平化管理探索的成效与连锁效应

(一)正位：理顺了基层治理服务的组织管理架构

按照机构扁平化管理的原则，构建“一委四模块四平台”，重点统筹好乡镇所属事业单位、乡镇综合配套改革公共服务中心和延伸乡镇派出派驻机构等所有单位力量。“一委”即乡镇党委，突出乡镇党委龙头，在乡镇所有单位力量由乡镇党委统筹，“四模块”即经济发展模块、社会民生模块、和谐稳定模块、组织建设模块。重在发挥职能作用，侧重负责“条”的工作，兼顾驻村驻点工作，工作人员统筹安排到各个农村总支驻村，实行包党建、包发展、包稳定的“三包”工作责任制。“四平台”即经济服务、政务服务、综合执法、基层治理四个平台，对乡镇职责权限进行分类，形成相应的权责清单、工作任务清单，将所有人员按照清单分配到相应平台岗位。经济服务平台，主要整合市场监督管理所、税务分局、乡村振兴等力量，承担面向企业、个体、新型农业经营主体等市场经营主体的政策咨询服务功能。政务服务平台，主要整合服务民生、服务发展的财政所、各类服务中心等力量，承担人民群众日常生活涉及到的所有政务服务功能。综合执法平台，主要整合市场监管、环保监测、自然资源规划、场镇管理等力量，承担辖区综合行政执法，开展联合执法和巡查，及时发现并依法查处行政违法行为。基层治理平台，主要整合派出所、法庭、司法所、统战、纪检监察等力量，承担社会治安综合治理、维护稳定、平安建设等功能。

(二)夯基：形成了基层政权经略乡村的基本支撑

经过近一年的试点，达州在推进乡镇机构扁平化管理方面取得了显著进展，尤其在推进统筹城乡公共基础设施和公共服务均衡发展方面，初步建立了以政府为主体的基层治理体系和政策体系，推动教育、医疗、文化、交通运输、民生保障等公共服务政策向乡镇倾斜，为进一步促进优惠政策、人才晋升、项目资金、产业扶持等各类生产要素向乡村流动，在乡村形成汇聚的良性循环。特别是促进了撂荒土地的流转，使得乡村具备了规模化发展和开发的前提和基础，激活了乡村发展农业产业的原动能。还积极引导工商资本下乡，并逐渐建立相对规范的体制机制，引导工商资本为基层政权经略乡村提供了资金、产业、技术等支持；还积极从制度上探索，鼓励科研人员积极参与乡村振兴，途径有兼职兼薪、离岗创业、技术入股、项目合作等机制，为乡村吸引人才、留住人才创造条件。建立健全涉农科技成果产权制度，建立有利于涉农科技成果转化的激励政策与利益分享机制。建立县域城乡人才交流机制，引导城市教科文卫体人才定期服务乡村，把辖区内专业合作社、新型农业经营主体、集体经济组织等相关资源整合起来，变以往的“号召群众干”为直接“带领群众干”，不断形成了以乡镇为主体，村级和群众密切参与的能够有效经略现代乡村的组织体系。

(三)增效：提高了整体工作效率和治理服务能力

达州以不断优化乡镇机构编制资源配置为路径，打破乡镇内部各办事机构和直属事业单位的职能配置界限，创新机构编制人员管理，推动整体工作效率和治理服务能力的不断提升。一是搭建平台筑牢基层治理根基。重点统筹好乡镇所属事业单位、乡镇综合配套改革公共服务中心和延伸乡镇派出派驻机构等所有单位力量。突出乡镇党委龙头，在乡镇所有单位力量由乡镇党委统筹，整合成了经济发展、社会民生、和谐稳定和组织建设四大模块，又搭建了经济服务、政务服务、综合执法、基层治理四个平台，由分管领导担任本大类工作负责人，直接对具体岗位和人员进行管理，通过平台实行扁平化管理，提高了基层治理工作效率。二是深度融合凝聚基层治理合力，将编制分类管理和人员统筹使用相结合，通过“双向选聘”的方式，择优选配素质高、能力强的干部到相应岗位，对相应岗位人员的工作成效、业务能力、服务态度考核按照“6:1:3”的比重进行全方位评价，对承接岗位多、能力突出的干部给予中层待遇奖励，通过以结果为导向，提高了干部干事创业积极性，汇聚了基层治理强大合力。三是集中行权提升基层统筹能力。将派驻机构工作人员组织关系下沉转入派驻机构党组织或就近纳入乡镇机关党组织，并明确派驻机构党组织隶属于驻地乡镇党委领导，发挥乡镇党委协调各方，领导基层治理功能。

(四)提品：优化了政务服务流程群众满意度提升

为切实提高群众满意度，多措并举扎实开展优化政务服务群众满意度提升行动。一是优化流程。减少政务服务的中间批环节，提高单位时间内的办事效率，着力构建科学合理、层次分明、审管分离的行政服务标准体系，实现政务服务工作程序、服务水平、管理模式标准化。切实打造平台事项认领率100%，实施清单发布率100%，按时办结率100%，主动评价率100%，以快捷方便赢得了人民群众好评。二是提升能力。坚持办成“一整件事”为标准，建立主题式场景化政务服务模式。针对对人民群众办理最多的政务事项进行流程再造，以方便人民群众办事为导向重新优化流程设计，力图做到能不接触就不接触、申请材料能简坚决简、只要能够办理就绝不拖延，将政务服务事项的前置条件、办理程序、办理时限以清单的形式予以公布，让人民群众一目了然，既方便了群众办事、也有力工作人员安心做事。三是提高群众的满意率。通过推行网上办件，实行线上线下融合，落实不见面审批，深化政务业务流程再造，有效解决了办事群众的难点和疑点问题。今年来，开展了抓党建促乡村振兴、促基层治理“季度拉练”活动，建立基层治理工作“红黑榜”，推动形了成奋勇争先的良好态势，人民群众对此更是盛赞不已。

四、进一步优化乡镇机构扁平化管理的几点思考

(一)主动破局是这次改革成功的基本前提

当前，作为基层政府的乡镇承担多个类别职责职能，从这些职能的内在关系和外在执行中，我们找出规律，那就是协调、服务、处置三个坐标点。这次乡镇机构扁平化管理改就是按照“减少层级、提升效能、便民利民”的原则，将乡镇内设机构进行整合，以达到对现有力量和工作任务的精准搭配。乡镇机构扁平化管理最核心的就是减少上下层级结构，从而打破层级之间“二传手”“中转站”的“隐性环节”“组织内耗”，实现“决策领导—执行落实—接受服务”简明化架构，从而促进各级党员干部参与治理更高效、服务人民群众更直接、落实上级决策部署更有力。这次改革试点还不到一年的时间，其治理成效已初步显现，大家都心知肚明越是改革到最后，最难啃的骨头往往在后面，面临的困境和需要进一步突破的藩篱越是复杂和艰难，要想让这次改革继续稳步的推进，不仅需要各级领导和相关部门的支持配合，还需要改革者善于把握未来趋势的前瞻和善于，将有利于推动改革的奇思妙想转为现实的具体方法。因为，任何一项改革创举，都不是单纯的改头换面，更不是简单孤立的个体，任何一个细小的偏差都困难引起系统性，甚至是整体性的“疼痛”。所以，推进乡镇机构扁平化管理改革，其本质上是重新对“制”与“治”的关系，从理论上的探讨搬到实践上的探索，其目的是打通上级好政策好举措落不到基层或落到基层走样的最后这“一公里”。

(二)提质增效是这次改革成功的最终目标

机构管理扁平化改革是提升基层治理效能的"重要动能"，是探索破解当前乡镇组织内卷、制度呆板、干部躺平、管理松弛、没有生气问题，推动基层治理与经济社会发展与时俱进、同频共振。首要就要努力克服组织内卷、激发党员干部的上进心、事业感、动力源。如积极稳妥推进乡镇机构扁平化管理，充分调动现职人员工作积极性，狠抓党员干部作风建设，千方百计让“躺平干部”重新“披挂上阵”。要慎重推行有偿服务，厘清公共服务“无偿”和“有偿”之间的边界。因此，在推进乡镇机构扁平化管理，要切实发挥人民群众的主体作用，坚决杜绝在基层治理领域政府“大包大揽”，要真正把有限的资源“用在刀刃”上。下一步重点要继续完善基层组织架构和基层治理体系建设，以实实在在的举措提升社会治理成效，经常组织开展各类公益性活动和主题文娱活动、大力发展智能服务和数字政务建设，不断提升乡镇治理效能，让更多的人民感受到治理的成效。要不遗余力加速推进治理能力提升，深度挖掘作为川陕革命根据地主战场的红色文旅资源“富矿，努力争取在乡村振兴、革命老区振兴、成渝地区双城经济圈北翼战略振兴支点和万达开川渝统筹发展示范区建设等国家战略中赢得先机和主动。

(三)执行有力是这次改革成功的重要保障

习近平总书记说：“改革是一场革命，不真枪真刀干是不行的”。干就是要不折不扣地执行，是有目标的行动。乡镇机构扁平化管理目前还只是在小范围内试点，如果下步要大范围推广，还有很长的一段路要走。深刻审视这场改革，可见乡镇机构扁平化管理也是一场自上而下（由县级及以上党委政府统筹）、上下联动的全领域（乡镇机构编制及人员调配）的局部性改革，虽然规模并不宏大，但任务任然艰巨，涉及到试点乡镇的每一个人，改革成效如何离不开每一个人的付出，没有一项工作工作完成的成效。从这个角度讲，每个人都是不可或缺的重要力量，每个人是否高效地执行都关系这项改革的最终成效。因此说，执行的关键在于不折不扣。所谓不折不扣，既需要考察是否坚定不移地贯彻上级的战略意图，也需要看既定目标的实现情况，还需要看实现这个目标所投入的财力、人力和物力。从4个试点乡镇的整体成效来看，得益于上下齐心

强力推进，既有上级党委政府的全力支持，也有试点乡镇全体人员的努力和付出，还有相关部门的支持配合和试点乡镇人民群众的支持和理解，更在于所有参与方和直接当事人的密切沟通与配合。成功走出了在既定轨道上的创新范例，也经过实践初步检验了最初改革方案的合理性，也在实践发现了需要进一步改善空间和举措。

(四)数字政务是政务服务改革的发展方向

经过多年来的政务服务改革，现在在乡镇几乎可以满足人民群众日常生活需要的绝大部分政务服务，政务服务“优”无止境，永远在路上。随着大数据的广泛运用，未来的政务必然是更加便民和智能的，所以未来政务改革的发展方向必然数字化，他依托数字化政府建设，其便民程度必然比现在通行的电子政务更加高效和快捷、更加人性和智能。可以预想，未来的数字政务必然更加侧重数字化政府组织模式，带个人民群众的服务必然数字化治理体系的全变变革和数字资源全新配置机制，它必将引领未来政府组织模式的变革。由于数字化的程度更高，对传统的科层制和分层授权的政府组织模式必然产生深刻的影响。鉴于此，各地要主动顺应政府数字化转型发展趋势，积极构建与之相适应的组织构架体系、标准规范体系、业务发展体系、数据管理体系和政策法规体系，不断探索跨部门、跨层级、跨领域数字资源共享的形式和机制，既可探索以政府为主体，整合各地各级各部门的网络资源、人才力量、数字资源等逐渐形成配备合理、稳定可靠的运维保障能力，也可发挥市场主体作用，采用委托代建、服务外包、社会众筹等模式，共同参与相关决策部署、政策制定、可行性试验和软硬件研发，不断夯实未来数字政务服务和对数字经济进行有效治理的基础。

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作者简介：蒲东恩，中共达州市委党校党史党建教研部主任、副教授，法学硕士，主要从事中共党史和党的建设研究。

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