实用性村庄规划编制问题探讨--以大柳滩村庄规划为例

实用性村庄规划编制问题探讨--以大柳滩村庄规划为例

陈岩

天津市筑土建筑设计有限公司 天津 300210

摘要：村庄规划对于我国全面推进建设小康社会具有重要意义，也是解决“三农”问题的重要工作。习总书记更是强调“实施乡村振兴战略要坚持规划先行，有序推进编制”多规合一”的实用性村庄规划。本文以大柳滩村庄规划为例，从规划师的角度分析村庄规划在编制和实施中遇到问题并提出简单的解决思路。

关键词：实用性、产业发展、宅基地政策、国土空间综合整治

1、村庄规划开展的背景

随着经济发展和城镇化进程不断加快，城市和乡村之间的联系日益紧密。建立在城乡二元结构上原有的规划管理制度，逐渐出现缺乏合理布局引导、无序开发、盲目建设等问题。为落实城乡统筹发展的要求和社会主义新农村的建设需要，实现规划先行、统筹协调的目的，2019年1月，中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，力争到2019年底，基本明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等村庄分类；到2020年底，结合国土空间规划编制，在县域层面基本完成村庄布局工作，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。

天津市西青区深入实施乡村振兴战略，启动大沙窝村、小沙窝村、大柳滩村、白滩寺村等村庄推进“实用性村庄规划”编制。

2、大柳滩村概况

大柳滩村位于天津市西部，隶属于西青区杨柳青镇，其是天津“西部新城”的重点区域，距市中心城区仅8公里。地处“京津雄”1小时都市圈，是对接津雄发展的西部门户，区位交通优势明显。村庄可通过津同公路对接京沪高速、津晋高速等多条西部交通动脉对外连接。

全村由6个自然村组成，户籍人口5882人，2270户。村域占地面积为1621.94公顷，是天津市西青区第二大行政村。村域北部以村庄建设用地为主，主村台周边围绕着王家堼、三里兴、西房子、杜家堼四个自然村落。南侧为农林用地，因处三河交汇处，农用地水系丰富、拥有大面积的林带和果树。1986年被市、区环保局列为培植的生态农业试点村，筹划果园建设，曾有“万亩果园”的美誉。2000年后因村集体经济实行转型解体，土地落实个人延包政策。个人承包后村民无果树种植技术经验，转种玉米等普通作物，流转率低，果树不能形成有效的规模种植，万亩果园名不符实。

2018年西青区对大柳滩村开展人居环境整治及民心工程，2019底已完成供水、污水、供热等基础设施工程，满足日常需求。并新建党群服务中心、幼儿园小学等设施。2019年底开始村庄规划的编制工作，旨在通过村庄规划探索农村产业升级和环境提升的新路径，实现“模式可推广、实体有意愿、村庄有提升”的多方共赢的发展格局。

3、村庄规划中遇到的问题

（1）编制任务与实用性之间的矛盾。

实用性村庄规划编制是有相应年度任务需求，需要稳步推进。产业上村庄规划只能结合现状资源为未来的发展方向提出建议，而具体的项目引入是需要时间和招商引资，并不能一蹴而就，随着产业的引入发展方向与用地需求会面临变化，而少量的弹性留白用地并不能解决问题，这就导致先期村庄规划的实用性大打折扣。

（2）人口增长与“禁止大拆大建”之间的问题。

因为离镇区工业园较近，大部分村民都选择在镇区工作，晚上回村居住。受公共服务设施补足的影响，相交于远郊的空心村不同，村庄人口每年呈平稳增长趋势。自1990年开始村庄再未发放宅基，通过一户一宅、鼓励宅基地内部流转满足需求杯水车薪。由于历史原因村中很大一部分宅基地远高于规模要求，又无法强制腾迁。

同时，村庄位于天津永久性保护生态区内，按照需求增加宅基地不能实现，拆除重新建设集合住宅又不符合“禁止大拆大建”的原则，适婚青年面临无宅基地可用的局面。

（3）宅基地统计和政策落实的问题。

编制导则中明确细化农村住房布局和管控要求，合理确定宅基地规模，落实“一户一宅”政策，保障村民户有所居。宅基地统计工作是一项繁琐、庞大的工作，其中包含一户多宅、违法建设、闲置等多种情况，村委会只有提供简单数字，面对将近2300户的超大型村庄很难一一走访调研，但是宅基地整治依靠的就是宅基地的详细数据。

（4）国土空间综合整治的主体不明确。

村民应该是村庄规划的主体,他们既是全域土地综合整治最主要的利益群体,也是全域土地综合整治最重要的建设者。但是绝大数的农民没有进行综合整治的意愿，制定的国土空间综合整治方案涉及农民的集体土地很难得到认同。国土空间整治任务也需要大量的项目资金支持，再没有社会资本进入的前提下，村镇两委很少有实力进行整治与修复。

4、解决问题的思路与举措

（1）认识农村产业发展规律，协同发展，强化聚集效应。

村庄规划进入了乡村振兴为目标的重要阶段，规划师要熟悉农业农村的相关知识，认识农村产业规划的复杂性，研究农业农村发展规律。在严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管控要求的前提下，寻求促进“三产融合”发展的有效路径。

村庄规划不应只是编制者的任务，规划应平衡各方面的利益及需求，为各方提供沟通协作的平台。积极向上级政府反映基层村庄在产业发展中面临的实际问题和发展诉求，自上而下的谋求产业空间的精准落位。此外，还要从产业链条及资源禀赋入手，组织同镇甚至同区域的村庄共同编制规划，强化产业聚集效应。

（2）合理确定人口规模，完善超大宅基地有偿使用政策。

规划应科学合理的预测人口规模，从实际出发因地制宜的制订宅基地政策及计划。避免乱占乱建，造成土地资源的浪费。宅基地除了按照政策要求以户为单位进行规定外，可以根据本村实际情况实行按人均用地指标确定户均占地面积，通过指标确定一定的面积基数和有偿使用的政策，对超过基数的宅基地公平公正的分级加倍收取有偿占用费，以遏制多占、滥占土地建房。而对于有宅基地需求的青年，村庄除了实行“一户一宅”、宅基地内部流转等政策外，村委会还可以灵活利用有偿占用费满足需求，并依法公布。

（3）法律与政策并行，自上而下保障宅基地的有效管理。

除了从政策层面规定宅基地占用的处罚，还需要为村民进行宅基地的普法工作。镇村两委要认清宅基地统计任务的重要性，自上而下的协助规划编制人员做好宅基地调研，取得一手资料。规划编制人员也要做好驻村调研，了解宅基地的实际情况。

（4）综合管理整治项目，明确主体、业主及投资建设方。

明确国土综合整治项目的实施主体，由区政府组织成立该行政区内国土综合整治和生态修复工作领导小组，负责项目的统筹管理、负责具体事务，包括国土综合整治规划和年度计划编制、项目库管理、项目评审等工作。

国土综合整治项目所在地镇人民政府可以作为项目的委托业主，负责项目实施方案编制报批、投资主体招标、除障拆迁等工作。各级投资平台公司及其他社会资本主体具备相应资质和投资实力的，均可作为投资主体参与全域国土综合整治项目投资建设。同时，积极对接村委及村民，引导村民对国土空间综合整治重要性的理解和支持。

5、结束语

综上所述，实用性村庄规划的编制会涉及村民意愿、项目的落地实施等诸多实际问题，这就要求编制者能够站在村民的角度，因地制宜的为村庄的产业发展、居住保障、文化建设、国土整治、生态修复等方面进行谋划，以促进“三农”问题的解决，实现城镇与乡村的全面小康社会。

参考文献：

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