论内部行政行为的界定及判断

论内部行政行为的界定及判断

马艺文

(延安干部培训学院，陕西延安 延安市 716000)

摘要：以内部行政行为的内容为标准，有工作性质及人事性质之分，其中工作性质的内部行政行为在一定条件下可以提起行政诉讼。最高人民法院颁布的第22号指导性案例中认为内部行政行为发生了外化效果后，即内部行政行为由于相关行政部门直接将其通过具体的实施行为而对外部相对人的权力义务造成了实际影响，因此属于人民法院的受案范围。那么，内部行政行为究竟如何界定和判断，是内部行政行为是否接受司法审查的关键，本文将对内部行政行为的进行探究，从而合理界定及区分内部行政行为。

关键词：行政行为、内部行政行为、外部行政行为

    一、 内部行政行为的界定

由于内部行政行为与行政行为的种属关系，因而需要首先对行政行为进行界定。通说认为行政行为是“行政主体对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”[1]，即“行政行为是行政主体根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定相对人权利义务及其法律地位的行为”[2]。但对于行政行为的范围究竟是否涵盖内部行政行为，学界主要有两种看法，一种观点认为“行政行为”不应当包括内部行政行为，理由是行政机关对另一行政机关或行政机关所属工作人员所做出的行为，如果并不直接变动外部组织或个人的权利义务，仅仅属于内部关系的则不是行政行为，例如，《行政诉讼法》第13条将行政机关的内部性行为排除于行政诉讼的受案范围之外。[3]另一种观点则认为行政行为包括内部行政行为，因后者的作出是在法定的范围内，且造成之影响延展至外部相对人的义务及权利。[4]

本文赞同上述第二种观点，理由如下：首先，内部行政行为和外部行政行为有着共同的特征，它们都是行政主体行使公权且具有相同的法律效力,即公定力、拘束力、确定力和执行力，所以，内部行政行为理应包含在行政行为之内；其次，行政行为的基本要素要求行为主体必须是行政主体，即国家机关以及法律法规授权或者行政主体委托的其他国家机关或者社会组织，是基于行政管理的需要行使法定职能承担法律后果的行为。以此衡量，针对行政机关内部之相关行政行为的作出也是行政主体源于相关法律法规对行政机关及其工作人员进行行政管理的需要，履行其法定职责；再者，结合当前立法背景，社会司法实践来看，法律重在保护相对人的合法权益，体现在行政法领域则为逐步扩大的“行政行为”内涵。

    一般认为，内部行政行为是指行政主体基于内部行政规范的调整，在履行其内部行政组织管理职责的过程中，对内作出的行政行为，产生的法律效果也仅作用于内部。[5]除一般行政行为的特征之外，其还具有特殊性：首先，具有内部性。该行为的作出一般是基于行政主体及其相关工作人员的内部关系，对本机关内部人员行使对内管理权所产生的；其次，由于行政行为是对内还是对外作出的权力来源不同，其主体也有一定差异，主要表现在无被授权机关及受委托机关（或组织）而只包含上下级行政机关；再次，内部行政行为具有一定影响力及约束性，这是由于内部权力的行使具有明显的单方性，根据隶属关系的不平等性，无相互协商且不需要征得相对人的同意，且其行为对其内部组织和人员造成一定影响。[6]

    二、内部行政行为的判断

    内部行政行为的概念是较之外部行政行为的概念而提出的，但对于内部行政行为与外部行政行为的划分标准，尚无一致观点，并产生了不同的学说。第一，效力对象范围标准说。此标准区分核心是根据行政行为的效力及其管理之范围，认为内部行政行为是行政主体基于内部规范的调整作出的针对内部产生影响的行为，对外部相对人并无权利义务影响，与之相反，侧重于社会事务管理且针对的是行政主体之外的外部相对人所作出的行政行为谓之外部行政行为。[7]第二，作用对象标准说。顾名思义，该划分标准的依据是行政行为作用的对象差异，即作用的对象为行政机关及其工作人员的是内部行政行为，作用对象为公民、法人、或其他组织的是外部行政行为。[8]第三，隶属关系标准说。行政法律关系根据当事人有无隶属关系划分为内部行政行为与外部行政行为，外部行政行为的双方之间存在的是一种管理与被管理的关系，如若当事人之间存在的为一种隶属关系时，一般表现为上下级行政机关之间以及行政主体与其工作人员之间，则判定为内部行政行为。[9]第四，行为主体标准说。该观点认为划分的关键在于法律关系的主体，即前者是作用于行政机关之间或者行政机关与其工作人员人间的行为，相反，后者是在行政主体与一般公民、法人或其他组织之间发生的。[10]第五，规范法律文件适用范围标准说。该学说根据行政行为作出所依据的规范性法律文件的适用范围进行区分，若行政行为的作出是依据内部行政法律法规，则为内部行政行为。如若相反，则是外部行政行为。

    纵观上述划分依据的异同，本文认为，在判断一个行政行为究竟属于内部行政行为亦或外部行政行为时，应当考虑下列因素：首先，最本质的标准是作出的行政行为对相对人权利义务的影响性质，倘若影响的为行政机关内部人员所特有的权利义务，则为内部行政行为，若影响的为外部相对人所独有的一般公民的权利及义务，则判定为外部行政行为。其次，看该行政行为所针对的对象与行政主体有无隶属关系，正如上述所讲，如行政行为是对无职权或者职务隶属关系的相对人作出的，则是外部行政行为，但这并不能够表明反之则是内部行政行为，例如，行政机关的公务员，其虽然与行政主体具有隶属关系，但如果一项行政行为影响的是其作出普通公民的权利义务，此时也应当认定是外部行政行为。所以，此项标准应与所作出的行政行为对权利义务的影响性质相互结合再做认定。最后，行政行为的法律效果是否只发生于行政主体内部之间，如果突破了内部限制，很有可能被认定为外部行政行为。由此可见，尽管对于内外部行政行为的划分标准众说纷纭，但不可否认，内部行政行为是指行政主体对其内部组织和人员作出的产生法律效力的内部行政管理活动。

参考文献

一、著作类

[1] ［日］田中二郎：《行政法总论》，有斐阁1957年版。

[2] ［日］桜井昭平、西木诚：《行政法》，法学书院2005年第5版。

[3]肖萍著：《行政法与行政诉讼法》第1版，厦门大学出版社2013年版。

[4]罗豪才著：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。

[5]罗豪才著：《行政法学》，北京大学出版社2001年版。

[6]应松年著：《行政行为法》，人民出版社1992年版。

[7]应松年著：《行政法学》，中国政法大学出版社1988年版。

[8]罗豪才 、应松年著：《行政诉讼法》，中国政法大学出版社1990年版。

二、学位论文类

[1] 江南：《内部行政行为的可诉性研究》，广西民族大学 2008年硕士学位论文。

[1] ［日］田中二郎：《行政法总论》，有斐阁1957年版，第259页。

[2] ［日］桜井昭平、西木诚：《行政法》，法学书院2005年第5版，第18页。

[3] 肖萍著：《行政法与行政诉讼法》第1版，厦门大学出版社2013年版，第55页。

[4] 罗豪才著：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第105、116页。

[5] 罗豪才著：《行政法学》，北京大学出版社2001年版，第80页。

[6] 江南：《内部行政行为的可诉性研究》，广西民族大学 2008年硕士学位论文。

[7] 罗豪才著：《行政法学》，北京大学出版社2001年版，第80页。

[8] 应松年著：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第6页。

[9] 应松年著：《行政法学》，中国政法大学出版社1988年版，第8页。

[10] 罗豪才 、应松年著，《行政诉讼法》，中国政法大学出版社1990年版，第115页。