环境影响评价与排污许可的制度衔接问题探讨

环境影响评价与排污许可的制度衔接问题探讨

陈怡秀

中圣环境科技发展有限公司  陕西省西安市710076

环境影响评价制度和排污许可制度作为我国环境管理的两项重要制度，分别承担着建设项目“准生证”和“身份证”的重要功能，先后衔接构成了污染源的全过程管理。在分析两者管理制度衔接过程中存在的问题基础上，结合工作实践，提出了统一分类管理、建立污染源核算方法优先级和建设全国污染源信息综合管理平台等相关对策，为我国在污染源管理过程如何实现环境影响评价制度与排污许可制度的衔接提供参考。

关键词：污染源管理；环境影响评价；排污许可；制度衔接

环境影响评价制度和排污许可制度作为我国环境管理的两项重要制度，主要解决污染源管理的两个根本问题，环评是新污染源的“准生证”，重在事前预防，为排污许可提供依据；排污许可是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的“身份证”，重在事后监管，将环评中的污染物排放情况落地实施，两者在程序上先后衔接，在功能上互为补充。但在实际的执行和管理过程中，两者间衔接仍存在诸多问题。

（1）“对象”和“目录”不一致

环境影响评价针对“建设项目”，侧重事前管理，其根据建设项目特征和所在区域的环境敏感程度，重点预测评估污染物排放对环境产生的影响，而排污许可针对“排污单位”，重点是对污染物排放的管控，而忽略了所在区域环境敏感程度、环境达标性等因素。环境影响评价按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》划分为环境影响评价报告书、环境影响评价报告表、环境影响评价登记表和不纳入环评管理，排污许可按照《固定污染源排污许可分类管理名录》划分为重点管理、简化管理、登记管理和不需纳入排污许可管理，目前两个名录针对的对象不一致，环评的对象是建设项目，排污许可的对象是排污企业；划分标准也不一样，环评除了考虑项目行业类别、规模、原辅料用量等因素外，增加了很重要的一项-“环境敏感程度”，另外，排污许可与环评中的规模和原辅料用量标准也不尽相同，故未能实现完全衔接，重点管理、简化管理、登记管理与建设项目环评文件类型未能实现对应。例如，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，“年用非溶剂型低VOCs含量涂料10吨以下”，建设项目豁免环评手续，如建设单位分次建设多个上述项目，但《固定污染源排污许可分类管理名录》中“年使用20吨以上水性涂料或者胶黏剂的”需进行排污许可简化管理，存在“拆分项目”的风险。

（2）技术规范不一致

环评和排污许可制度的核算方法存在差异，环评工作中核算污染物排放量的主要方法有物料平衡法、实测法、经验计算法。在环评阶段，一般无法获得实测数据，故一般采用物料平衡法或类比法进行污染源核算，但由于物料平衡法一般依据设计经验、类比项目后续监测数据反馈不足等问题，环评的核算结果与实际排放情况不符的问题时有发生。排污许可证的核算方法根据排污系数、实测数据、环评报告数据、总量购买文件等多种方法核算。因此，两项制度的污染源核算方法不一致，导致污染数据“数出多门”，极大削弱了污染源管理的效力。尤其是对于一般排气筒，排污许可仅许可排放浓度，不许可排放量，即污染物实现浓度达标排放即可。因环评考虑了周边环境的敏感程度和环境容量等因素，给出的排放量可能相对较低，在排污许可仅许可排放浓度的情况下，将导致污染物实际排放量远超过环评核算的排放量，甚至超过当地的环境承载能力，造成环境质量恶化。

（3）管理平台不一致

目前，建设项目环境影响评价管理采用全国一体化在线政务服务平台中的建设项目环评审批信息申报系统，建设项目竣工环境保护验收管理采用全国建设项目环境影响评价管理信息平台，而企业排污许可管理则采用全国排污许可证管理信息平台，上述三个管理平台之间的数据尚未实现关联，导致各平台间企业污染源的排放信息和污染防治设施等资料无法实现共享。现阶段，建设项目环境影响评价管理平台和竣工环境保护验收管理平台的收集数据资料不足，无法满足环境保护主管部门核发排污许可证的资料要求。在排污许可证的核发过程中，仅依靠企业自行上传的相关附件资料，没有可靠的环境影响评价文件和竣工环境保护验收文件作为参考，易造成核发过程效率较低、错误率高的问题。

上述分析可以看出，环境影响评价制度和排污许可制度作为环境管理中两项重要制度，两者之间应相互关联，但由于两者在对象、目录、技术规范、管理平台等方面存在着诸多差异，导致两项制度之间有效衔接方面存在着诸多问题。目前，从国家、省、市等层面上已经进行了系列探索和试点改革，国家出台了一系列促进两者链接的指导政策和举措，海南省、江苏省和广州市等试点实行了“同步编制、一窗受理、同步审批”，浙江省和上海市等探索实施“两证合一”，但现有试点主要针对新建项目，尚未扩大到改扩建项目等其它类型。

综上分析，针对环评和排污许可有效衔接过程中存在的问题，提出了以下几点对策与建议：

（1）围绕以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，调整两个“名录”，按照建设项目的环境敏感程度、污染物的产生排放情况和对环境的影响程度，实行统一分类管理，环境影响报告书和重点管理对应，环境影响报告表和简化管理对应，环境影响登记表和登记管理合一。

（2）在《环境影响评价技术导则 大气环境》（2.2）和《环境影响评价技术导则 地表水环境》（2.3）中，已提出了源强核算、污染防治措施等方面需充分依据行业排污许可证申请与核发技术规范中的相关内容。污染源源强核算方法选取的优先顺序为实测法、物料衡算法、产污系数法、排污系数法、类比法、实验法等，并从中选取严格的计算标准要求。

（3）建立全国污染源信息综合管理平台，在同一法人列表中，实现建设项目环评审批信息申报系统、全国建设项目环境影响评价管理信息平台和全国建设项目环境影响评价管理信息平台中数据共享。

综上所述，从统一分类管理、按优先级选择污染源核算方法及建设全国污染源信息综合管理平台等方面，促进环境影响评价制度与排污许可制度的有效衔接，真正落实让排污许可制度成为污染源环境管理的核心制度的理念。

参考文献

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