国土空间规划“三区三线”划定浅谈

国土空间规划“三区三线”划定浅谈

王,伟

（四川志盛科技有限公司，四川 成都 610000）

摘  要：在国土空间规划中划定“三区三线”，是党中央、国务院加强生态文明建设的重大举措。国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。科学划分生产、生活和生态三大空间，合理界定建设用地、农业用地、生态用地，体现了生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀的美好愿景，是确保中华民族永续发展的基础。

关键词：城镇空间；农业空间；生态空间；生态保护红线；永久基本农田；城镇开发边界

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等相关文件要求在全国开展“三区三线”划定工作。“三区三线”划定要落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。要按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉、不重叠、不冲突。要坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线的不同功能，建立健全分类管控机制。本文通过“三区三线”内涵分析，结合实施中存在的问题和难点，对国土空间规划体系中“三区三线”统筹划定提出了一些建设性意见。

1  “三区三线”的基本内涵

“三区三线”：是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。城镇空间是以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间。农业空间是以农业生产、农村生活为主体的功能空间。生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主的功能空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。生态保护红线是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。永久基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据国土空间规划确定的不得擅自占用或改变用途的耕地。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域边界，设计城市、建制镇以及各类开发区等。

其中“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控。它是国土空间用途管制的重要内容，也是国土空间用途管制的核心框架。

2  “三区三线”划定存在的问题

2.1永久基本农田划定任务与现状耕地差距大

“三线”划定以第三次全国国土调查数据为基础。由于三调数据和二调数据在地类认定规则上有明显不同，三调地类认定“所见即所得”，同时由于产业结构调整，导致二调时期很多耕地在第三次国土调查中变为现状园地或林地。三调耕地面积的减少，导致有些地方永久基本农田保护任务超过现有耕地面积，即使全部耕地都划定为永久基本农田都难以完成规划下达的永久基本农田保护任务。

2.2空间规划管控“逐级传导”演变为“一步到底”

“三线”划定方案应按照“一级空间、一级事权”的规划体系逐级深化。实际划定操作中权力基本由县级以上政府掌控，并且直接落实到图斑深度，乡镇、村庄话语权不够，“三线”划定中难以充分体现村镇发展用地诉求，只能被动接受服从上级规划确定的范围。因此，“三线”划定方案无疑偏重县域城镇发展，导致乡村空间发展受到影响，乡村产业用地难以保障，乡村振兴无从落地。这种忽视传导规律的方式一方面导致划定工作难以充分体现各方面发展意愿；另一方面，也为将来规划实施的严肃性和适用性留下隐患。

2.3规划受现状布局影响导致规划设想不足

国土空间规划作为支撑地方政府“谋发展”的重要手段，具有导向性和战略引领性，然而在空间规划设计中受现状耕地和建设用地布局影响较大。城市空间发展方向的战略性谋划受生态红线和现状耕地保护的底线约束，难以充分考虑城镇与周边城市及腹地的关系、与重大基础设施的关系，以及是否符合当地社会经济发展的客观规律。

3  划定“三线”对策建议

3.1合理确定耕地保护目标任务

要根据现状耕地调查结果和资源禀赋状况，合理确定该地区耕地保护目标任务。现状耕地数量大于耕地保护目标任务的地方要保质保量完成下达的目标任务，同时对存在耕地“非农化”、“非粮化”严重地区应该在确保本轮耕地保护目标的基础上，采取恢复、垦造等手段逐步增加耕地，将耕地保护责任作为该地区远期的耕地保护目标予以考核。现状耕地数量小于耕地保护目标任务的地方要合理确定耕地保护目标，确保确定的耕地保护数量不减少，质量不降低。

3.2做好“三线”划定统筹协调机制

在“三线”划定过程中，充分征求县级以上各部门、各乡镇意见建议，充分收集重大项目重要决议相关材料，尽可能将各方面意见体现在规划方案中，使规划能体现最广泛群体发展意愿。在确保永久基本农田总量不减少、质量不降低、产能有提升的前提下，设计实施永久基本农田动态调优机制。例如允许规划期内新增加的稳定耕地及时认定并划入永久基本农田，与原划定的被占用或规划占用的永久基本农田等量、等质空间置换；对规划期初难以确定具体范围的基础设施、公用设施项目和一二三产融合用地，允许建立预留指标机制，先行多划一部分永久基本农田（储备库），在项目具体落位时据实核销。

3.3建立国土空间规划的系统观

国土空间是多要素复合、立体化、动态使用的空间，要从多层次、多维度、全生命周期视角，树立国土空间布局优化的系统观。要实事求是，不能让保护耕地问题变成死结，寻求自上而下的保护要求和地方发展实际的平衡点。优化国土空间格局，处理好目标和过程的关系，绝不能让空间规划改革异化为“卡脖子”规划，努力让规划为经济社会良性、绿色、健康发展赋能。

4  “三线”划定矛盾冲突处理

三条控制线发生冲突时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。针对永久基本农田与城镇开发界重叠处理，这类冲突矛盾需要政策允许的范围内进行协调，由各自然资源部门牵头，同步划定两控制线，避免交叉重叠。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

5  结语

科学划定“三区三线”是编制国土空间规划的关键，也是解决长期以来我国各类主体功能不明确、相互交错、相互不协调的重要手段。“三区三线”要以国土空间资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果为依据，综合考虑国家和区域发展战略，在城镇发展定位、发展规模以及城乡空间格局等方面的指引下，通过多视角研究最终得到兼具“适宜性”和“适用性”的“三区三线”划定结果。

参考文献：

[1]自然资源部办公厅.《全国三区三线划定规则》[Z].2022.04.29.

[2]岳文泽.统筹划定“三线”的困局与对策[J].土地科学动态,2022,(4):18-21

[3]《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见〉的通知》（厅字〔2019〕48号）[Z].2019.11.1.

[4]吕冬梅.浅谈空间规划中“三区三线”的划定与管控[J],规划师.

作者简介：王伟（1984— ），男，山西晋中人，大学本科，高级工程师，长期从事国土空间规划、土地综合整治及自然资源调查勘测工作。