浅谈交通建设工程监督执法问题

浅谈交通建设工程监督执法问题

兰钊华

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摘要：自从交通运输综合行政执法改革以来，各省市综合行政执法部门对公路、水运、地方工程建设等方面的违法行为进行了处罚。据统计，尽管绝对数额并不大，但是对于交通工程施工行业，特别是对于天津这样的市场主体来说，处罚的力度可谓相当大。随着监管执法工作的不断深入，执法人员的业务素质得到了很大的提高，对法律法规的认识也得到了很大的提高，可以说是在实战中锻炼了队伍，树立了威信，但是也带来了很多问题和困扰。

关键词:交通工程；监督执法；管理

一、当前监督执法存在的困扰

一是关系，监管与执法之间的关系如何？是监督和执法是对等的关系，还是监督和执法是包含在一起的关系，又或者是部分内容交叉的关系？

二是行政处罚的实效性问题.过去的监督重点是整改，现在要在整改的基础上，对违法行为进行进一步的查处；但是，因为在工程建设领域，在全国范围内的执法还处在起步阶段，因此，法律条款的处罚非常严厉，配套制度的不健全，执法尺度的不明确，再加上队员们出于自我保护等因素的影响，很容易造成简单问题变得复杂化，或者处罚数额明显超出过错损失的情况。值得关注的是，以往没有行政处罚，在充分利用监督手段的情况下，我市交通施工市场的规范程度与现在相比，差别不大！

三是行政处罚权的定位问题。在当前我国行政执法体制改革中，建设工程行政处罚作为绝对主角，应如何定位？或者是影帝？这是一种责任，一种行业的管理，一种社会责任。

二、监督与执法关系的分析

分析一：建设工程监督和执法是一种交叉关系。

监督和执法同属委托事务，二者之间的关系应在委托层次上加以分析。按照当前综合执法改革的要求，建设工程行政执法职责主要包括了行政处罚及其相关的行政检查及行政强制。监管工作的主要内容有：检查、检测、验收鉴定的核验、投诉举报的调查、工作报告的提交等。监督和执法在依据法律法规及强制性标准进行的检查（即执法检查）上是完全重叠的。区别主要体现在：一是监督还包括执行规范性文件（通知、指南、办法、规定）等开展的检查，它属于行政检查，而不是行政执法；二是监理过程中的交工检验、竣工鉴定等文件，虽然不属于传统行政执法职责（检查、处罚、强制）范畴，但由于其具有政府公信力，其实质是政府对工程质量的确认，属于行政执法过程中的行政确认。因此，监察与执行在现状上既非包含也非完全对等，而是相互交叉的关系。

分析二：在建设工程领域，我们的处罚还处在追求行政处罚数量的阶段，存在对法条把握不精确、对处罚效果缺乏科学分析及系统后评价等问题。

地方铁路、公路和水运工程的施工工艺规范数量很多，据不完全统计，目前已有800多个，常用规范约占7~80个。工程建设不同于造火箭，虽然各种施工工艺和验收标准都有明确的规定，但是管理粗放，枝粗叶大，这也是目前行业的客观现状。标准化、精细化、智能化建造已经推行了很多年，但是它仍然只局限于一些影响较大的大型工程，对于大多数项目来说，它还停留在纸面上。所以，在施工过程中违反施工技术标准的情况时有发生，可以说是一种普遍现象，如果都严格按照法律和法律来处理，显然不符合目前工程监管的实际情况。也正是因为这个原因，监督执法人员对于违反施工技术标准等违法行为的认定，跟个人的专业知识水平有很大的关系，个体之间存在着较大的差异，再加上工程本身的复杂性，结果就会有很大的不确定性。如果在这个时候，一味地追求行政处罚的数量，很容易造成用力过猛、过度执法、简单事情复杂化等后果，给行业带来一定的负面影响。

解决这个问题的建议：一是需要从法律、工程技术和实际危害三个方面对其展开多重规制，不能随意裁量，不能松懈执法，更不能与当前行业发展实际相脱离，教条强制执行。二是工程领域的行政处罚要注重实效，除了要不断提高处罚本身的规范化水平外，还要注重处罚前的教育、技术培训和法律服务，还要注重处罚后的效果分析和评估，以便指导后续的执法监督工作。可以说，在实现建设工程领域监督执法高质量发展的道路上，前路坎坷，任重而道远。

分析三：目前，我国监管执法工作不应只以行政处罚为主，更应重视行政处罚的辅助功能。

既然是监督和执行，不单只执行两个字，应当体悟和体会工程领域执行的特殊性；在落实工作的时候，就不能光执法、不监督，光处罚、不管理（或者说重执法、弱监督，重处罚、弱管理）。与其成天把处罚挂在嘴上，甚至成为一种常态，从而失去法律的威慑效果，倒不如将处罚作为一把利剑，时刻悬在参建各方的头顶上，尽可能地保持工程领域行政处罚的严肃性、权威性和神秘性。要善于利用行政处罚的工具性，使人们畏惧、畏惧法律处罚，而不是接受法律处罚。

所以，在工程领域中出现的某些违法行为，并不一定要用行政处罚来代替，而是要将行业发展稳定、营商环境、违法问题实际等多种因素进行综合考虑，使监管与处罚的配合作用达到最大程度，使监管管的有底气，处罚罚的有实效。

三、工程领域法制工作的措施

在工程建设领域监督执法过程中，有许多重要的关系，比如执法与发展稳定的关系、执法与监督管理的关系、执法与发现问题解决问题的关系、与营商环境的关系、与高质量推进工程建设的关系等等，而绝不仅仅是执法与被执法的关系。为此，在工程建设中，我们应注意以下几个问题：

一是对法律法规的审查。除了对证据、法律适用、执行法定程序等情况展开常规操作之外，还应该将案件的工程背景、工程技术实际、问题的严重性、问题的代表性、处罚的公平性以及处罚后产生的不利影响等因素考虑在内，为领导们提供更全面、更合理的审查意见。

二是法律制度的构建。目前，我们把太多的精力放在如何解决办案人员是否会办案，如何提高办案效率上，而忽视了如何把一件案子办好，办好一件案子。要最大限度地减少行政处罚的数量，更加突出行政处罚的共性、代表性和实效性，实现罚为我用，运用自如，切勿钻进以罚代管、以罚免责的黑洞，被处罚牵着鼻子走，以至故步自封。

三是对执法工作的监督。要用好“监”和“罚”这两个工具。区分哪些问题是可以通过纠正、约谈、记录不良行为等监督手段来制止和教育的；哪些行为必须受到惩罚才能阻止。做好监管措施与处罚措施的分工与衔接，以保护执法人员，严格执法，规范市场秩序。

结语

总之，随着时代的发展，人们的生活生产方式发生了很大的变化，在行政执法工作中，我们还需加强提高交通运输治理能力和公共服务水平，使得交通运输执法更加高效。本文以交通建设项目行政执法建设的实践为基础，就如何加强行政处罚，加强法制审核，加强监督管理等问题进行了探讨。

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