国土空间规划背景下乡镇国土空间规划研究

国土空间规划背景下乡镇国土空间规划研究

刘金鸽

摘要：随着国土空间规划编制工作的全面开展，各类开发保护建设活动已经进入攻坚阶段。通过“多规合一”规划编制工作的多年开展，我国已经初步实现城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划、生态保护规划等相关规划的协调统一，解决了相互之间存在的矛盾与冲突，探索建立了国土空间规划下的协调统筹平台与机制。乡镇作为城镇空间与农村空间连接的重要纽带，是实现城乡统筹发展与保护最主要的环节之一。在传统规划编制过程中，乡镇层面各项规划间的矛盾尤为突出，存在协调难度大、土地空间矛盾尖锐、建设管理复杂等诸多现实问题。基于此，本文将对国土空间规划背景下乡镇国土空间规划对策进行分析。

关键词：乡镇国土空间规划；乡镇国土；空间规划

1 乡镇国土空间规划编制任务

编制乡镇国土空间规划是对乡镇全域国土空间开发和保护“一张蓝图”的谋划与梳理，在对乡镇全域开发保护做出的科学性、法定性、具体性与实施性安排的同时，以处理好“发展与保护”、“承上与启下”、“近期与远期”三组关系作为核心任务。

1.1 任务一：处理好发展与保护关系

乡镇国土空间规划编制中应把处理好发展与保护关系作为首要任务。全域空间保护通过对资源环境保护、国土综合整治进行统筹安排，提升国土空间治理能力，构建分类分级的空间保护格局，制定空间用途管制的法定依据。全域空间发展通过对全域资源统筹整合，合理布局各类发展要素，推进乡镇全域经济向健康、协调、可持续的发展方向转变，保持经济、社会绿色高质量发展。

1.2 任务二：处理好承上与启下关系

乡镇国土空间规划编制应当加强“承上”与“启下”。严格落实上层级国土空间规划中强制性的内容，深化、细化上层级规划确定的目标体系、三区三线、用途分区、功能布局等内容。做好国土空间规划与详细规划、专项规划之间的传导与衔接，形成包括“指标、结构、名录、位置、分区、边界”六种形式的核心传导内容，保障国土空间规划的“一张蓝图”在各层级、各类型规划之间的一致性。

1.3 任务三：处理好近期与远期关系

乡镇国土空间规划编制应当着重处理好近期与远期关系。近期发展规划坚持实施性与操作性原则，结合乡镇现实条件因地制宜制定近期保护与发展重点任务，切实有效的针对乡镇现实问题提出解决方案，制定乡镇全域五年发展计划与近期实施重点。在空间发展“终极蓝图”的指导下，以空间集约高效利用为前提，加强远期发展研究，对发展条件不成熟的地区进行预控，为远期发展的不可能性预留充足的发展空间。

2 国土空间规划背景下乡镇国土空间规划对策

2.1 从重镇区建设转向全域全要素的分类精准管控

传统的城乡总体规划较重视镇区建设，在管控层面和范围上主要谋划、统筹镇区建设空间的用地布局与建设安排。乡镇土地利用总体规划则以保护基本农田和耕地为目标，强调自上而下的土地指标分配和边界管控，很多乡镇甚至没有完整的土地利用总体规划成果。传统的乡镇城乡总体规划、土地利用总体规划对于全域的管控能力低下，加之缺乏有效的规划管理手段，造成自然资源保护和监管在乡镇层面严重滞后。

在国土空间规划改革背景下，全域全要素分类是实现自然资源统一管理和国土空间总体规划编制的基础。新时期的乡镇国土空间总体规划由以镇区建设空间、物质空间为主要管控范围转向构建乡镇全域全要素的空间管控体系，强调按照发展目标，落实市县规划确定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，落实生态、农业、历史文化等方面的重要保护区域和廊道，合理安排城镇、产业开发轴带和重要节              点、重大交通基础设施网络，因地制宜地确定国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，构建“多规合一”、协调发展的国土空间格局。

新时期的乡镇国土空间总体规划注重统筹建设空间和非建设空间，遵循“用途主导功能”的原则，合理划分覆盖全域全类型的国土空间用途分区，以“山水林田湖草”非建设用地为重点，优化国土空间保护和开发利用格局，实现全域全类型国土空间用途管制，严格落实国土空间用途管制制度。同时，按照“人口资源环境相均衡，经济社会生态效益相统一”的原则，统筹划定生态空间、农业空间和建设空间，落实市县规划的国土分区，明确农用地、建设用地及其他用地的范围、规模和管控要求，从而形成乡镇全域全要素的空间管控体系，对三类空间、所有国土空间分区及所有用地实施分类精准管控。

2.2 弹性规划镇区空间

镇区规划方法的创新是乡镇国土空间总体规划的重点内容。建议采用相对弹性的“主导功能分区+要素控制”的镇区规划方法。该方法下，针对镇区的重点编制内容主要包括划分主导功能分区、制定分区指标、明确管控要素等。结合乡镇空间的特点，可将主导功能分区划分为居住生活区、中心活动区、工业物流区、战略预备区以及其他功能区。对各主导功能分区配备“建设控制指标表”，内容可包含：分区编号、主导功能、开发强度、基础设施配置、公服设施配置、其他要求等，以实现强度和要素的管控。对于规模较小的乡镇，可以只有一个综合性功能区。与此同时，镇区规划仍然需要一张达到二级用地分类深度的规划引导总图，该总图用于反馈各功能分区的管控指标，也用于传导控规编制，但该总图不是法定的，其作用主要是引导示意。

2.3 多方合力，推进规划编制进程

第一，相关部门和工作人员在编制乡镇国土空间规划时，应摒弃过去城乡规划中“重城轻乡”的思想，应将镇域大面积的乡村或片区作为规划的重点，做到保障农业发展空间、落实乡村或片区开发边界、实施村庄分类规划、完善村庄公服和基础设施配置等。

第二，乡镇国土空间规划编制人员应加强系统学习，多方收集成功案例，积极宣传做好乡镇国土空间规划为群众带来的积极影响。同时，在规划编制过程中做到向下深入群众，广泛听取群众意见；向上做好汇报。乡镇国土空间规划编制人员应在不同时期找准当地发展中的主要矛盾，并着力解决主要矛盾。

第三，乡镇群众应积极配合乡镇国土空间规划编制和实施工作，积极建言献策，尤其是要推举名望高、素质高的群众代表对规划项目进行监督，以保障乡镇国土空间规划实施成效。

2.4 以更高站位统筹乡镇发展全局

如今，我国乡镇开发面临优质资源开发效率低、资源价值挖掘不充分、生态环境治理形势不容乐观、休闲旅游等产业尚处在初级阶段等诸多问题。在高质量发展和不断满足人民群众对美好生活向往的时代背景下，处理好国土空间保护与开发的矛盾是编制乡镇国土空间规划的关键和突破口。营造高品质的山水林田湖草一体的生态空间和富有魅力的文化空间，在严守生态、粮食、文化等底线的基础上，充分彰显自然与人文魅力，最大化释放各乡镇全要素自然资源与历史文化资源的价值，为村镇寻求适合自身发展的路径，是编制乡镇国土空间规划的最终目标。

3 结束语

乡镇国土空间规划是“五级三类”国土空间规划体系最基本的层级，是实现各类国土空间规划任务精准落地的“棋盘”，是各乡镇对未来“生态文明+美好生活”发展蓝图的探索与绘制。在乡镇国土空间规划编制过程中，除了要严格遵循国家确定的技术规范或标准外，还应结合区域资源本底特点，制定能够有效指导保护和利用地方自然资源的可行性措施。

参考文献：

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