国家级历史文化名城高质量发展思考——以雷州市为例

国家级历史文化名城高质量发展思考——以雷州市为例

彭文高

  广东工业大学建筑规划设计院（广东广州510030）

【摘要】近年来，雷州市城市建设取得了长足发展，但与国家级历史文化名城的称号还有很大差距。本文积极探索了党的二十大和广东省委十三届二次全会以来，雷州历史文化名城高质量发展的方法和路径：一是塑造文旅品牌形象，擦亮国家级历史文化名城名片。通过织补式微改造，修复历史文化街区，展现历史风貌，导入全市旅游休闲体系中，加快由景区建设向旅游城市跨越，打造宜居宜业宜游的魅力型城市。二是落实制造业当家战略，提供坚实的用地保障和支撑。坚持城市建设用地增存并举，高效利用新增建设用地，盘活利用低效存量用地，整合城市用地资源，为高质量的城市发展提供有力的空间要素保障。

【关键词】国家级；历史文化名城；高质量；发展思考

雷州历史悠久，源远流长，早在新石器时代，雷州的先民便在这片土地上刀耕火种，繁衍生息。雷州古城始建于春秋战国时期的楚灭越（公元前355年）后，“楚子熊挥受命镇粤，至此开石城，建楚豁楼，以表其界”。雷州城自汉至清代乃郡、县、州、军、路、府之治所，是雷州半岛的政治、军事、经济与文化中心，史称“天南重地”。 雷州是1994年1月经国务院公布的第三批国家级历史文化名城。雷州名城保护范围：东至城东大堤、西至群众大道、北至青年运河、南至天后宫，总面积约418公顷。保护区内有曲街、二桥街、方城十字街3处省级历史文化街区，面积116.71公顷，其中核心保护范围面积43.35公顷，建设控制地带面积73.36公顷；历史建筑31处，总建筑面积14690平方米；不可移动文物36处。

一、雷州市名城保护与城市建设方面存在的问题

1.历史文化名城保护意识不强

历史文化名城作为公共产品，既是全社会共同的财富，同时，历史文化名城的保护也是全社会共同的责任[4]从现状来看，历史文化名城整体保护不佳，尚未形成全社会共同参与的氛围。从政府层面来说，重视程度不高。地方政府虽然也认识到历史文化名城的重要价值，但在名城保护、建设发展过程中，由于利益的驱动，关注更多的是通过招商引资，能带来实际经济效益的项目。从社会层面来说，社会公众对历史文化名城保护的关注度不高。1994年，雷州市被列为国家级历史文化名城；2021年，雷州市方城十字街、曲街、二桥街被列为第二批省级历史文化街区。但至今不少社会公众对相关信息缺乏了解，没有认识到历史文化名城的价值及意义；部分公众虽对历史文化名城有一定了解，但他们普遍认为保护历史文化名城及历史遗迹是政府的责任，与个人没有多大关系，缺乏名城保护的责任感和使命感。

2.历史文化名城保护资金来源单一

历史文化名城是历史信息与传统文化的重要空间载体,是传承中华民族优秀传统文化的重要展示窗口,是树立文化自信的重要物质基础。习近平总书记在北京考察时指出：“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”然而，一座好的历史文化名城的保护是需要大量的资金投入，对于雷州来说，历史文化名城宣传力度不够或者不到位，资金的来源比较单一，主要还是靠政府的投入，但是政府的资金投入必定是有限的，因此需要调动社会资金参与保护历史文化名城的积极性。

3.历史保护传承与城市建设缺乏联动

《历史文化名城名镇名村保护条例》规定了规划部门、文物部门和建设部门各自的不同工作职责，政府部门职能也有相关规定。比如雷州市相关政府部门职能的规定，市住房和城乡建设局的职责包括负责指导历史文化名城和风景名胜区的规划建设管理工作等。市自然资源局的职责包括负责编制全市名城名镇名村（历史建筑）保护规划；负责全市历史文化名城名镇名村历史建筑保护规划的报送、审核、公布和实施管理工作；全市历史文化名城名镇名村历史建筑保护区内的建设工程项目规划等。市文化广电旅游体育局的职责包括指导、监督、协调文物的管理、保护、抢救、研究、合理利用等工作；审核办理文物保护单位、考古发掘、保护维修项目上报业务；参与历史文化名城（镇、村）的申报评选工作等。这些规定，看似比较合理，但实际上在操作层面，存在各部门职责划分不够清晰、协调不够顺畅和联动机制不强等问题，甚至部门之间也会出现互相推诿的情况。

二、历史文化名城风貌特色的保护

1.修订历史文化名城保护规划

《雷州历史文化名城保护规划（2001-2010）》已经过期，新版《雷州国家历史文化名城保护规划（2020--2035年）》于2009年9月通过住建部组织的专家评审, 2011年5月报送广东省建设厅，征求省直有关部门意见，2017年进行补充修改后，于2018年3月征求省直有关部门意见。2021年8月，广东省住建厅下发对雷州名城保护规划成果的审查意见，对名城保护规划成果提出新的技术规范要求。由于规划编制内容修改较多，需要的经费没有落实，因此名城保护规划一直没有修订，造成现阶段保护规划的缺失，使得雷州一大批历史文化遗产难以传承和利用，得不得较好的保护。

2.展现历史风貌，延续历史文脉

为了擦亮雷州市国家级历史文化名城“金名片”，围绕提高城市品质、展现历史风貌来推进改造工作，通过对历史文化街区古建筑的保护与修复，严格控制街巷风貌，保护其名称、走向、宽度，控制两侧建筑高度、体量，按传统风貌整治沿街立面及街道环境，延伸雷州古城的历史文化脉络。通过对历史文化街区的空间疏散和功能提升，激发街区活力，让这里的老建筑重新焕发新的生命力，成为文化、旅游新的地标。

3.织补式微改造，激活历史文化价值

雷州市曲街、二桥街、十字街等历史文化街区古骑楼街以及众多的历史建筑，历经百年风雨侵蚀，大多已年久失修，有的部分墙体已开裂，有的已出现屋面崩漏迹象，随时都有倒塌的危险，急需对现状历史建筑实施抢救性保护，差异化精准施策，发扬“绣花”工匠精神，讲好历史人文故事，激活其历史文化价值。通过小规模、渐进式、可持续的“织补式微改造”，逐步完成历史文化街区的保护更新项目，分级分类修复历史风貌建筑，加装智慧设施、增加绿化和休闲空间等一系列措施，提升居住品质、改善生活环境，补齐基础设施和公共服务设施短板，优化功能布局，保护传统风貌。

三、城市建设用地保障要坚持增存并举原则

前不久召开的中央经济工作会议强调推动高质量发展，国土节约集约利用是高质量发展在自然资源领域最集中的体现。广东省自然资源厅分析了全省未来可用城镇建设空间，新的增量与可盘活的低效存量建设用地的数量大致相当。经初步测算，雷州市同样如此，因此雷州市城市建设用地保障必须坚持增存并举，把挖潜存量空间放在与新增建设用地同等重要位置。

1.新增建设用地高效利用

（1）严控建设用地总量。党的二十大报告提出，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。广东省委十三届二次全会提出，要突出制造业当家，高水平谋划推进现代化产业体系建设。雷州市更要以坚持实体经济为本、制造业当家，按照“土地要素跟着项目走”的原则，以“保城市运营、稳产业发展、补民生短板”为目标，在“调结构、补短板”下顺利实施“有保有控”的差别化用地政策。在编的雷州市国土空间总体规划应当以“三区三线”划定成果为基础，为制造业的发展提供坚实的空间保障，充分协调产业发展与底线管控之间的矛盾冲突，保障各类园区等重要产业发展载体的空间需求，有效推动工业用地的规模集聚与布局优化。

（2）提高土地利用效率。强化土地使用标准和节约集约用地评价，组织开展土壤环境监测报告、环境影响评估、节能评估、压覆重要矿产资源评估、地质灾害危险性评估、社会稳定风险性评估、水土保持方案报告等区域性评估，调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准，明确土地出让的投入产出强度、容积率、单位能耗及环境标准等控制性指标，深化资源要素配置市场化改革，提高土地利用效率。

2.低效存量用地盘活利用

经济发展进入新常态下，城乡规划管理工作的重点已经发生转变，存量规划逐渐成为各城市规划实践与规划管理中的重要关注点。对于目前雷州而言，存量土地闲置严重，土地利用集约水平有待提高。鼓励盘活存量建设用地 挖潜低效土地再利用，是落实国土空间总体规划、优化城市功能布局的重要举措，对于推进城市更新、织补城市功能等具有重要作用。

（1）低效土地的界定。存量低效土地是指城镇中布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括低效产业用地（含工业、仓储、物流、科研等用途）、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他批而未供、供而未用土地等。

（2）盘活低效土地的措施

a.积极盘活低效存量用地。新时期下，需要通过综合应用土地管理政策，打开整合土地资源的思路，创新存量建设用地再利用的模式，才能满足新时期下对于“盘活存量”的需求。鉴于雷州目前用地规模紧缺的状况，应立足于存量用地的更新利用，把挖潜存量空间资源放在国土开发利用的优先位置，积极稳妥推进“三旧”改造和城市更新，强化土地使用标准和节约集约用地评价，不断提高土地节约集约利用水平。对于雷州而言，治理盘活低效土地，首要的就是摸清底数，对现有旧城镇、旧村庄、旧厂房项目用地情况进行全面深入排查，围绕城市总体布局和产业发展规划，进一步腾笼换鸟，精准施策，达到提高项目质量，提升土地价值的目的。从市场需求、政策推动层面来看，旧厂房改造存在巨大的投资价值，可以先将市域范围内的废弃或濒临倒闭工厂纳入旧改范围，先行启动，淘汰已经过时的产业，根据市委市政府的要求，调整产业结构，拓展发展空间，完善城市功能。对于旧城镇和旧村庄的改造，以全域土地综合整治为抓手，以拆旧复垦为重点，腾挪出的建设用地优先保障本镇本村建设需求，节余部分可在县域乃至全省范围内有偿转让，实现土地进城，更好支撑新型城镇化建设。

b.促进批而未供土地利用。批而未供土地，是指依法经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。批而未供土地存在的原因是多方面的，主要包括①征地拆迁难度大。由于城镇化速度加快，土地资源稀缺，农民担心土地被征收后，没有稳定的生活来源，或者是根据省市文件规定，各地补偿标准不同，农民对征地补偿的期望值较高，给土地征收工作带来较大的阻力。②规划体系不完善。因历史原因，除雷州中心城区已编制了总规和控规外，外围的建制镇规划相对滞后，城乡规划体系不健全，正在编制的国土空间规划短期难以落地，为了合理设置用地规划设计条件，就有必要调整城乡规划和土地利用总体规划，但是走规划审批流程会消耗一定的时间，不利于项目用地及时供应。③受用地规模的限制。受过渡期阶段雷州市的用地规模制约的影响下，部分重点项目用地需求量动则上千亩，一次性供应压力较大，也不符合节约集约用地要求，从而选择分期供应，首期只供应了一部分，还有大部分没有供应，就造成大量的批而未供土地。对已落实项目但因征地拆迁、基础设施未完善等原因不能及时供应的，综合运用财政资金、债券资金、土地储备、法律法规等多种手段，创造条件加快土地供应。对未落实项目或因各种原因取消的项目土地，将通过现场推介、网上推介等方式，以地招商，引导项目选址。对因区域管控、产业政策变化等原因造成项目无法继续实施的，将在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，依法依规调整规划用地性质和规划条件。对城乡规划、土地利用总体规划不一致的，将在不突破规划约束性指标、管控要求和强制性内容的前提下，做好一致性处理，并编制好各类规划后，按规定实施土地供应。

c.加快供而未用土地处置。供而未用土地，是指已办理供地手续或批准使用土地，未按约定时限动工建设造成闲置的土地。根据2017年广东省政府审计雷州市情况发现，雷州市疑似闲置土地311.30亩。经过调查，发现导致闲置土地的成因分为二类，其一是政府部门的原因，未能清表或政府审批流程过长导致迟迟不能开工的土地约153.50亩，包括雷南大道金碧园的教育用地76.67亩和雷州市划拨给市民政局的殡仪馆用地、市人民防空办公室的部门机关用地76.83亩；其二是企业自身的原因，造成项目不能开工或开工延迟约157.80亩。根据国土资源部2012年发布的《闲置土地处置办法》，对于因为政府或政府部门行为造成的闲置土地，可以通过延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等方式进行处置，市、县自然资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。对于企业自身原因造成的闲置土地，可采取以下方式：未动工开发满一年的，由县自然资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

四、结语

在国土空间规划改革的背景下，雷州作为国家级历史文化名城，要实现高质量发展，必须考虑城市特色风貌的保护，以及有力的空间要素保障。本文梳理了雷州市名城保护与城市建设方面存在的问题，并结合雷州市的实际情况，总结了历史文化名城风貌特色的保护内涵，通过织补式微改造，延续历史文脉，激活历史文化价值；对于中央经济工作会议强调推动高质量发展，国土节约集约利用是自然资源领域最集中的体现，雷州市城市建设用地保障必须坚持增存并举，本文分别从新增建设用地高效利用和低效存量用地盘活利用二方面进行了深入分析。

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【作者简介】彭文高（1975.01-），男，汉族，广东广州市人，大学本科学历，广东工业大学建筑规划设计院城乡规划高级工程师。