PPP项目“建转运”风险管理研究

PPP项目“建转运”风险管理研究

胡波 

中交二航局城市投资发展有限公司  湖北 武汉 430000

摘要：PPP项目普遍采用“短建设期+长运营期”的项目实施模式，“建转运”是链接PPP项目前期投资建设和后期运营回款的关键环节，此阶段是建设问题的集中暴露阶段，也是运营的奠基阶段，对后期项目运营期管理质量与全周期的投资收益影响重大。本文通过分析PPP项目“建转运”阶段风险清单，合理建立风险评估及预警体系，为防范化解PPP项目“建转运”各类风险提供相关建议。

关键词：PPP项目、建转运、风险清单、风险评估、风险应对

近年来PPP模式在我国基础设施建设领域得到了极大发展，随着大量PPP项目进入运营期，PPP项目立项、合同、实施等方面各种问题也逐渐暴露出来。尽管国家相关部委出台各项政策、指导意见规范PPP项目管理，但是PPP项目实施风险及问题仍无法有效解决。在财金【2019】10号文中提出的“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，更是将前期项目设计、立项、实施等风险全部聚焦到PPP项目的运营期，实施运营的社会资本方成为风险的直接承担者。过渡期是项目由建设期过渡至运营期的重要阶段，也是项目合法合规、设计建设、技术质量完善收尾的关键阶段。因此必须把握住过渡期这个关键时期，通盘考虑项目全生命周期，厘清运营管理风险清单，既要妥善处置前期资料不齐、违规作业、手续不全、超概、变更、质量、审计等问题，也要考虑后期管理的组织、合同、成本、回款等运营风险，为项目平稳运营提供有效保障。

一、运营风险分析

PPP项目运营的主要风险按照项目建设运营工作内容分为建设收尾、运营筹备、运营实施三个阶段，按风险的性质划分为合同、合规、管理、审计、政策风险等。从项目发展的不同阶段可将项目“建转运”风险分为三种风险，即项目建设收尾风险、运营筹备风险、运营实施风险。

（一）建设收尾风险

项目建设收尾指的是项目主体建设完工开始到项目取得竣工验收备案，并项目实体、设备达到具备长期运营的条件。其主要风险有：（1）前期合法合规手续不全，未按要求获得相关用地程序及证件。（2）建设工程施工资料不完备，项目设计变更手续不全。（3）未达到专业验收及联合验收要求，完成工程质量缺陷整改销项，获得竣工验收证书及主管部门的竣工备案。（4）未及时完成结算审计工作：包括项目材料人工价差调整确认工作、工程项目尾款结算工作、工程造价编制及审计确认工作、与财政等政府部门核对确认项目投资额、在建工程转入固定资产等账务处理等。

（二）运营筹备风险

运营筹备主要包含两方面内容，其一是与实施机构确定运营内容，签订运营合同，确定运营费用，明确运营要求，锁定运营基准日；其二是根据PPP合同及实施方案要求，配备足够的人工、材料、机械设备，以满足项目运营管理。主要风险有：（1）未能书面确定运营基准日，锁定运营运营付费起始时间。（2）未及时与实施机构签订运营合同（或补充协议），造成运营边界责任、运维费用及付费机制不明确。（3）建设期绩效考核不达标，造成可用性付费减少。（4）项目付费未纳入财政预算，导致财政无法付费、项目回款延期。（5）运营组织机构及时建立，运营方案、手册、制度等及时报批备案等工作。

（三）运营实施风险

运营实施指的是项目完成收尾及筹备工作后，正式进入运营维护期，主要工作包括三部分内容：按合同要求做好各子项的日常运营管理工作、运营考核达标以及时足额获取政府付费。面临的主要风险包括（1）运营管理不善，造成运营团队管理失控；运营成本超标；发生不可预测的安全、舆论事件，造成社会不良影响等。（2）项目运营考核不达标，造成项目回款额减少。（3）受政府换届、政策变动、财政压力、政府失信等影响，无法及时足额获取政府付费。

二、运营风险评估

（一）风险评估是指对已经识别出的风险指标进行评价，主要是判断风险发生的概率和可能带来的负面影响，并对其进行一定程度的评估。[[1]]评估需要综合考虑各种风险对项目经济财务后果、企业声誉后果、安全后果等，风险评估的方法主要有两种：综合分析法通常是结合具体的项目，根据项目规律及运营管理经验，将整体项目进行分解，全面分析项目整体风险，在此基础上聚焦项目合法合规、运营质量、绩效考核、项目回款等关键因素进行重点分析，建立项目的风险结构体系。专家调查法事宜专家为获取信息的重要对象，依赖各领域专家的专业理论和丰富的实践经验，就同一种类型项目的普遍性风险进行研究，找出各种潜在的风险，并对后果做出分析和估计。此种方法的优势在于可以在缺乏运营经验、足够统计数据及原始资料的情况下，直接有效的对项目运营风险进行定量估算。其缺点在于不能充分考虑项目的综合因素，更多的从技术层面和专家的主观判断进行风险分析。

在评估某个具体项目运营风险时，通常将综合分析法和专家调查法相结合，从PPP项目“建转运”过程中风险的发生频次、短期影响和长期影响三个角度进行分析，既要考虑到项目运营技术层面的风险，也要关注影响项目运营的综合性因素，建立流程及风险清单，做好前瞻性应对。

三、运营风险的应对

PPP项目“建转运”的风险将影响项目顺利过渡至运营期，项目管理如不能有效应对这些风险，将造成投资增加，项目预期绩效目标难以实现等不良后果。常见的风险处置与应对方式有四种：

（1）风险回避

风险回避就是决策者采取一定的方法中断风险源，来避免此风险源带来的不利影响。PPP项目的最大风险在于其使用者付费部分，当此类风险发生可能性大且带来的不利后果严重，且无法有效应对时，放弃项目或者调整子项内容以规避此类风险是必要可取的。此策略有时候伴随着一些牺牲，但是和风险带来的不利影响相比要小很多。风险回避有时候可能是最佳的应对策略，也伴随着一定的机会成本。

（2）风险自留

风险自留是将风险留给自己承担，是从企业内部财务角度来应对风险，与其他对策的区别在于不改变风险的客观性质，即不改变其发生的概率也不改变其发生后果。风险自留分成计划性风险自留和非计划性风险自留。在PPP项目前期立项、申报、投标测算及后期运营过程中，往往用可量化的投资建设收益平衡其它潜在风险，以投资收益一定程度上平衡风险。

（3）风险缓解

风险缓解与风险回避不同，是一种积极应对风险的策略，也可称为风险减轻。风险缓解是通过一定的技术和方法来降低风险发生的可能性或者减小风险发生后造成的不利影响，如引入智能化技术管理降低运维成本、通过专业培训提高人员的管理能力、前置处理运营风险敏感点等。

（4）风险转移

风险转移是指当有些风险不可避免而且必须要应对，但是此类风险一旦发生会超出承受者的承受能力时，此时对于决策者来说风险转移是一种比较有效的应对措施。在风险转移中常见的几种形式有购买保险、补充合同、引入第三方专业承包商等。在实际项目运营管理过程中，可通过购买价值对等的财产一切险、第三者责任险、人员意外险的等，通过项目参保的形式将项目主体无法承受的风险转移给保险公司；在项目运营的边界、条款、标准与实际项目运营管理出现较大偏差时，与实施机构通过签订补充协议，有效的转移风险；在运营管理人员、设备、技术无法达到标准时，通过引入第三方专业运营承包商，提供专业技术支持与服务，则是风险转移最有效、最直接的措施。

参考文献：

[[1]]马歇尔著，朱志泰等译：经济学原理（上）[M]．商务印书馆出版，1983:36.

[2]李红. 建筑企业在PPP项目中法律风险及防范措施[J]. 法制博览,2023,(08):148-150.

[3]高旭,邵捷,俞顺良. 关于PPP项目全周期绩效评价的探索[J]. 财政监督,2022,(21):54-61.

[4]林超群. 关于PPP项目投资运营中财务风险控制的思考[J]. 会计师,2022,(17):34-36.