黄河下游防洪工程建设管理高质量发展路径探讨

黄河下游防洪工程建设管理高质量发展路径探讨

张骁竞，张鹏

滨州黄河河务局供水局

摘要：近年来，全球气候变化较大，极端气候出现的频率较高，许多地区出现洪涝灾害的频率也随之增加，给当地经济和人民生命财产造成重大损失。黄河下游防洪工程承担着黄河下游防洪、排涝、水土保持和生态环境保护等社会公益性功能。工程建设管理是将工程项目由图纸变为实体工程的过程。本文通过对黄河下游防洪工程建设与管理现状、存在问题进行分析，提出新时期深化工程建设管理的几点建议，为推动黄河流域生态保护和高质量发展、提高黄河下游防洪工程建设管理水平提供参考。

关键词：黄河；下游；防洪

引言

目前，黄河流域生态保护和高质量发展已被列为全国重要战略目标，黄河的保护与管理面临着前所未有的挑战。黄河流域降雨频繁、强度大，洪涝和干旱的威胁较大，故有效解决水旱灾害是我国经济与社会发展的必然要求。与我国高速的经济发展相伴而来的是水资源与环境承受力的降低，因此，我国水利建设的发展还有诸多需要解决的问题。

1黄河流域防洪形势

以干支流骨干水库为核心、河防工程为基础、分滞洪工程为保障，辅以河道整治工程等，共同构建起黄河防洪工程体系。黄河流域防洪调控理念为：以干支流控制性骨干水库为主要调控手段拦洪削峰，减轻下游防洪压力；以堤防为基础，发挥河道、滩区槽蓄作用；遇特大洪水水库调蓄能力不足、下游河道水位接近或者达到保证水位时，启用蓄滞洪区接纳超量洪水，保障重点地区防洪安全。黄河下游是防洪最重要的河段，中游已建成三门峡、小浪底、陆浑、故县、河口村等干支流控制性水库，同时４次加高培厚下游两岸黄河大堤，完成了标准化堤防工程建设，开展了河道整治工程建设，完成了东平湖滞洪区防洪工程建设，明确了北金堤滞洪区为保留滞洪区，基本建成了“上拦下排、两岸分滞”的下游防洪工程体系。现状三门峡、小浪底、陆浑、故县、河口村水库总防洪库容１４７．３亿ｍ３，至小浪底水库正常运用期，总防洪库容约１０６亿ｍ３，５座水库联合运用可将黄河下游花园口百年一遇洪水由２９２００ｍ３／ｓ削减至１５７００ｍ３／ｓ、千年一遇洪水由４２３００ｍ３／ｓ削减至２２６００ｍ３／ｓ，接近下游（花园口断面）大堤的设防流量；下游标准化堤防建设基本完成，长度１３７１．１ｋｍ，使艾山以上河段防洪标准达到近千年一遇；下游有险工１４７处（总长度３３４．３ｋｍ）、控导护滩工程２３４处（总长度４９４．９ｋｍ），可使大部分河势得到基本控制；下游有滞洪区２处，东平湖滞洪区为重点滞洪区（可分滞黄河洪量１７．５亿ｍ３），北金堤滞洪区为保留滞洪区（可分滞黄河洪量２０．０亿ｍ３）。

2防洪的关键问题

（1）近年来，我国经济实现快速增长，国内人口总量不断增大。这种情况下，局部地区原有河道的防洪设施已无法达到现行规范要求，暴雨季节来临时，不仅会给当地人们的生命财产安全造成危害，还会影响地区经济的发展。合理改善河道防洪设施，以避免洪水灾害造成的损失是当前防洪的关键问题之一。（2）经过多年的治理，大部分河道的防洪能力得到了显著的提升，但是少部分河道未得到有效治理，河道的防洪能力仍然较差。许多河道淤泥层比较厚，垃圾随意丢弃入河，河道沿线护岸损坏，加之部分河道治理后缺乏后期维护，存在淤积堵塞现象。整体而言，河道的防洪能力持续降低，需要尽快进行治理。此外，临近海边的地区，海水倒灌导致入海口沉积大规模的泥沙，一旦入海口泥沙淤积严重，会导致河道防洪能力无法达到相关要求，这也是河道防洪的关键问题之一。

3黄河下游防洪工程建设管理高质量发展路径

随着水利改革发展不断深化，工程建设管理也面临一些新形势和新要求。为进一步深化黄河下游防洪工程建设管理，适应新时期黄河下游防洪工程建设管理高质量发展的新要求，对建设管理制度体系提出以下对策及建议。

3.1明确项目法人职责

上级水行政主管单位按照权责一致的原则，在项目法人组建文件中明确项目法人的职责和权限，对项目法人予以充分授权，保障项目法人依法实施建设管理中的自主权，上级水行政主管单位不得干预项目法人依据合同约定支付工程款、不得干预项目法人依据法律法规、技术标准对工程质量、安全、资金进行管理。完善相应的配套政策和管理制度，明确政府作为投资主体的职能和责任，确保项目法人责权利的统一。

3.2建立考核激励机制

水利部2020年印发的《水利工程建设项目法人管理指导意见》第二十一条：“鼓励各地结合本地实际，建立与项目法人履职绩效相挂钩的薪酬体系和奖惩机制。”充分考虑项目法人的能力与承担项目的数量、规模和复杂程度相匹配，建立与项目法人履职绩效相挂钩的薪酬体系和奖惩机制，让项目法人单位人员的收入、奖励、晋升、聘任等与项目实施结果挂钩，从而激励项目法人认真履行职责。奖惩机制可以分为两个层面，一方面是项目法人上级主管单位建立激励机制，另一方面是项目法人内部建立激励机制。项目法人作为事业单位，属于公益性单位，由政府全额拨付事业经费，奖惩资金不能从经费中使用，可以参照《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》的规定“对为建设项目做出突出成绩的项目法定代表人及有关人员进行奖励，奖金可在工程建设结余中列支”实施。对项目法人的奖励资金可由政府设立专项基金来兑现。

3.3提高项目法人履职能力

项目法人要高屋建瓴，从宏观的角度进行管理，加强对各个阶段的监督、协调和控制，保证项目建设达到预期目的。（1）充分发挥监理的作用，积极推进黄河水利工程监理单位体制改革，增加监理企业活力，积极引导水利工程建设监理单位向综合性工程咨询服务业务方向发展，提升核心竞争力。坚持“小业主、大监理”的原则，对监理充分放权，切实让监理真正按合同承担起相应的责任，实现高效管理的目标。（2）前期工作中加强对设计单位的监督，强化设计单位为项目法人负责的观念和服务意识，确保向国家负责和对项目法人负责的一致性。引入第三方设计审查机制，在项目初步设计、施工图设计成果上报计划主管部门前，由具有相关资质的第三方设计咨询单位进行审查，提出审查意见，避免现行审查制度流于形式的现象。（3）最大化利用各种社会资源为项目建设服务，积极发展和培育各类中介服务体系。强化市场准入和清出制度，严格管理设计单位、监理单位和施工单位的资质、履约能力及信用体系。

3.4提高建设管理费的费率

根据实际情况及时调整水利工程建设概算定额，按工程建设规模、建设周期和建设难易程度等进行评估后，确定建设管理费的取费费率，以满足项目法人建设管理需要。

结束语

防洪工程措施是流域防洪减灾的核心举措，通过梳理黄河流域防洪工程体系现状及存在问题，发现防洪工程体系仍存在短板。当前黄河流域洪水泥沙情势、下垫面和工情条件发生了新变化，党中央新发展理念对流域治理提出了新要求，因此完善流域防洪工程体系面临着新形势、新挑战和新任务。在黄河流域生态保护和高质量发展的历史进程中，项目法人是推动黄河下游防洪工程建设管理高质量发展的推动者和践行者。建议项目法人组建单位落实《水利工程建设项目法人管理指导意见》，出台加强对项目法人监管的实施细则，对项目法人充分授权，明确职责，保障其履职能力。

参考文献

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