河道采砂监管体制研究

河道采砂监管体制研究

奚卫华   

江苏省徐州市沛县水务局(沛县水政监察大队)  江苏徐州221600

摘要：随着我国经济和社会的发展，对砂石的需求量越来越大，河湖采沙总量也在不断下降，导致部分地区的无序开采和私挖现象频发，导致河床起伏不平，河堤破坏，对河势的稳定性和涉水设施的安全构成了极大的威胁，对城市的防洪安全和社会发展产生了重大的影响。为此，应全面加强河道采砂监督管理。

关键词：采砂；监管体制；河道采砂

1采砂监管现行体制优势

1.1管理体制

在各省和设区的地级市人民政府发布的涉及河道砂石法规和规章中，一般都是以水行政主管部门为主导，其它部门为联合主体，或进行不同级别的联合监督，已初步建立起相应的职责体系，但多数地市（县）对相关部门的职责分工并不清晰。特别是近年来，随着国务院、部委关于河道采砂管理工作的文件的发布，一些地方执行的标准并不一致，导致了河道中的砂石资源在水行政主管部门与自然资源部门之间的归属问题产生一定争议。

1.2规划与许可

自《河道采砂规划编制规程》颁布实施后，我国多个省均已制定了各自管辖范围内的主要河道的采砂计划，为规划的执行及执行提供了科学的依据。根据《采砂设计规范》，将采砂区划分为可采区，禁采区，保留区，确定可采区的年采砂量，限制区的范围，限制高程，并确定了可采期、禁采期和可采期。

2采砂监管机制现状分析

2.1管理体制方面

目前，除《长江河道采砂管理条例》之外，我国还没有制定相关的全国性法律，但是，有了法律，才能保证市场经济的正常运转，才能保证法律的实施。我国目前的行政管理体制，各部门之间的职能重叠，造成了一些区域内的“九龙治水”、多头管理，很难形成一种行之有效的、科学的、主动的河道采砂管理方式。

2.2规划许可方面

在采砂计划的编制方式上，大多数省份都采取了分类、统一的采砂计划编制体系，但是也有一些省份没有制定周期的采砂计划。从编制采砂规划的程序、内容和质量来看，在当前禁采的高压态势下，有些河道的采砂规划的审批级别很高，基层水行政主管部门不愿承担责任，还存在着采砂方案的可行性论证不够、采砂分区划分不合理、环境影响评价不足等问题；在河道左右岸和上下游分别属于不同省、市、县的敏感地区，因为审批和许可部门的不同，所以在管理内容、要求和方法上都可能存在差异，不能形成一个统一的管理模式，从而加大了管理的难度；在制定计划的时候，没有与有关部门进行充分协商，没有考虑到有关部门的要求，在执行计划的时候，有关部门并没有很好地配合，这就造成了计划的执行效果不好，甚至根本就没有计划。在采砂许可的方式方面，有一些省份规定了由县级以上的水行政主管部门或由市级的水行政管理部门委托其对河道采砂许可实施，并将其作为审批机关；有一些省份规定，省级、市级和县级的水行政主管部门都具有许可权，但是，其许可的项目因行政级别而异；也有一些省份，按照河流的等级，由相应的省、市、县的水行政主管部门进行单独的审批。

无论何种类型的行政许可，其具体表现形式可以划分为“招-拍-挂”市场化的行政许可模式和“政府主导型”的行政许可模式。虽然“招、拍、挂”的招标模式充分反映了市场的竞争，但是在实际操作过程中，企业之间的恶意竞争是不可避免的，有些企业甚至会以比成本低得多的价格中标，这无疑会加大偷采和超采的风险。而采用政府主导的方式，即由政府组建投资平台，直接参与运营。这种方式能够强化对现场的监管，保证采砂管理的良好秩序，但这并不符合市场经济改革的发展方向。在实施采砂计划过程中，由于依据的基本数据不准确，或者使用了历年数据，造成了计划与实际情况的严重偏差；有些地区对采砂现场的监督力量不够，监督方法缺乏，造成了对采砂高度、采砂范围的控制不到位，超采、乱采现象时有发生；在规划的刚性约束不足的情况下，在一些地区，因为砂石等建筑材料的来源比较单一，所以还没有得到广泛的应用。在全面加强了监管之后，导致了砂石的产量急剧减少，从而对工程项目的建设进度造成了很大的影响。因此，在各方面的压力之下，主管部门不得不对规划进行了修改和调整，从而超出了规划的年采矿量，并将采砂周期缩短。

2.3监管与执法方面

河道采砂牵涉到多个部门，各部门之间的职责分工有交叉，因此，在采砂过程、砂石运输和砂石销售等多个环节的监管方面，都存在着一些不足或漏洞。另外，由于对采砂行为和潜在的影响进行评价困难，需要很高的专业水平，而且缺乏一套健全的评价和后评价体系，因此很难做到真正的有效和长效的监管。在采砂的执法能力方面，存在着比较薄弱的问题，在监管手段上存在着缺陷，监管经费也缺乏。但是，非法采砂的特殊性在于它的流动性和隐蔽性，这就给执法带来了很大的困难，河道非法采砂多发生在不易被发现的水域，其地点隐蔽，即使水行政执法人员发现，违法当事人也大多不予配合，甚至多发暴力抗法现象，由于水行政执法手段单一，现场无法采取强制措施，只能坐等公安机关支援，然而，一般情况下待公安人员到达现场后，违法人员多已逃离现场，因此，单靠水行政部门无法有效监管，其它职能部门往往认为本部门只是配合而已，不能形成有效形成监管合力。

3采砂监管体制研究

3.1采砂监管机构设置

河湖采砂管理是一项复杂而又复杂的工作，它是一个复杂的系统工程，是一个复杂的系统工程。要建立河湖采砂工作领导小组，由县级以上各级政府担任组长，相关部门的主要负责人和下级单位的行负责人为主要成员。领导小组设立一个办公室，对各个部门的工作进行统筹协调，并组成了综合协调、规划利用、打击非法、舆论宣传、督查问效等多个专班，各专班以各自的职责划分为依据，将管理责任落实到位，对程序进行严格规范，保证了采砂监管工作的有序开展。

3.2纳入河湖长制管理体系

全面推行河湖长制，强化水行政执法队伍，完善河道采砂管理制度。河湖长制是一种以问题为导向的制度创新，它对维持河湖的健康生活，实现河湖的长期功能具有重要意义，加强水行政执法，依法监管，这是依法治国的基本要求。把采砂管理工作列入河湖长制的管理系统，每个河段都有对应的河长担任河湖保护的第一责任人，并发挥河长办的组织和协调功能，对河湖管理中存在的诸如非法采砂等突出问题进行统筹组织，形成“以河长制为中心，水行政执法监管为抓手，多部门协同运行”的采砂管理系统。

3.3采砂监管制度建设

砂石资源是一种国有的资源，县级及以上的政府可以对这种资源进行国有的权利，可以对当地的采砂管理、规划、开采和使用等工作进行制订，它是采砂监管的主要职责，应该对采砂监管对应的队伍的组建和设备、基础设施的建设进行全面的管理。此外，还应该对采砂的整个过程进行事前、事中、事后的监管，并构建起采砂验收及后评价的制度。

3.4落实管理责任制

对行政首长责任制进行了充分的贯彻，在必要的经费、人员投入的基础上，对采砂时段、采砂范围、采砂总量等进行现场监督，并对采砂过程、采砂运输、采砂堆存进行了全程监督。同时，构建逐步完善的问责制，对那些不作为、不采取措施、不监督不力的部门，要依法追究其责任。

结语

目前，我国尚未建立起一套完善的河流采砂管理制度，缺乏相应的法律法规对采砂进行统一的指导。通过对目前在全国范围内试点或实施的采砂管理体系的现状进行剖析，寻求该体系的优点和缺点。与此同时，结合目前在某些区域内所实施的法律工作，对采砂监管机构设置、纳入河湖长制管理体系、采砂监管制度建设、管理责任制落实等问题展开讨论，希望能给采砂管理工作带来一定的启示，从而对采砂管理工作起到一定的作用。

参考文献

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