多元化安置是未来水利水电工程移民重中之重

多元化安置是未来水利水电工程移民重中之重

袁永龄 ,李敬茹

黄河勘测规划设计研究院有限公司   河南郑州450003

摘要：当前我国水利水电移民安置总体仍以土地为本、以农业安置为主，同时，辅以二三产业安置、自谋出路及社会养老保险安置等方式，这符合我国基本国情和法律法规、政策规定。通过长期实践这种传统安置方式，移民能维持原生产结构。同时，借助已有生产技能，实现了经济来源相对稳定、粮食有保障、安置风险小。加之有土地后，农村移民可根据当地经济发展条件自主发展各类种植，此类安置方式被证明行之有效，在多个维度取得成功。

关键词：多元化安置；水利水电工程；移民重中之重

引言

2006年国务院出台了移民条例，2007年国家发改委员发布了水电行业建设征地移民安置七项规范。2009年水利部发布了水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范。2010年水利部下达了加强移民安置前期工作管理的通知。2017年国务院又对移民条例进行了修编，同时水利行业和水电行业分别对水利工程和水电工程移民安置规范开展了修编，对做好水利水电工程建设征地移民安置规划设计工作起到了指导和规范性作用。但因征地移民工作是一项涉及面广、政策性强、比较复杂的技术经济政治工作，即使国家的法律法规和规程规范不断的修改完善，也不能解决所有的问题，尚有一些问题需要依据实际工作经验进行处理。

1“搬迁安置已成为一个综合性概念”

目前的水利水电移民标准不断提高，移民搬迁已不仅仅局限于“原规模、原标准和恢复原功能”的“三原”原则，而是从提高移民生产生活水平、促进地方经济发展的角度，在用水、用电、道路等基础设施配置标准上充分考虑地方发展需求，加快推动区域经济发展。从水利水电行业移民规范的不断修订，到新规范的发布，移民安置的技术管理不断加深，技术内容更加丰富细化，也更符合移民工作管理程序。不同时期的规范满足了不同时期社会经济发展的需求，符合不同时期的国情。目前正在施行的新规范依据我国目前国情和社会经济发展状况，并考虑未来的移民发展方向，系统性制定了水电移民技术规范，提出了全生命周期概念。事实上，多数移民生活水平远远超过了原有生活水平。“不同时期的水利水电移民工作要符合不同时期的社会经济发展需要，符合不同时期的国家政策。随着社会经济的发展，水利水电移民工作也在不断发展。搬迁安置已成为一个综合性概念。”

2“三原”原则执行问题

“三原”原则作为移民安置工作的重要原则，从水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范开始正式写入规范，按“原规模、原标准和原功能”的原则开展建设征地影响的地上附着物补偿和居民安置点、城集镇、专项设施迁建设计工作，相应设计投资列为水利水电工程补偿投资。在相当长的时期内，“三原”原则有效的控制了我国水利水电工程征地补偿和移民安置投资，避免和减少了同一库区不同地方或不同工程之间没有原则的盲目攀比，对顺利推进库区移民安置工作起到了重要作用。虽然现有的法律法规把“三原”作为移民工程规划设计的一项基本原则，但是其涵义有了更进一步的延伸和提高。既要考虑现状情况，又要符合国家有关规定，现状低于国家标准的，应按国家标准低限执行;现状高于国家标准高限的，按国家标准高限执行。这样就使移民工程与相关的各个行业实现了有效的衔接和互通。

3水利水电工程移民安置特点

自新中国成立后，我国政府为了提升农村发展水平，水利水电工程在全国范围内得到了广泛修建。根据相关部门的不完全统计，2021年我国水利水电工程已有的移民人口超过3000万，其中农村移民的人口数量超过90%。随着我国农村地区以及其他地区水利工程的相继落成，我国的水资源配置不仅得到了明显的优化，并且用于农业灌溉的水源数量明显增加。但是近年来，我国在建的以及规划建设的大型水利水电工程项目正在逐渐减少，水利水电工程总体工程规模逐渐下降，这就意味着水利水电工程建设移民的总量也在明显下降，而享受后扶的老水利水电工程移民数量持续增加，水利水电工程移民总体呈现出一种增量减少存量增加的现象。这些全新特点的出现也对后续水利水电工程移民安置工作规划工作提出了新的问题。

4移民安置工作面对的全新发展形势

如今，水利水电工程在建设过程中始终面临着移民安置工作缺乏土地资源的问题，尤其是在我国关注生态环境保护的背景下，这一问题变得越发明显。在我国经济社会持续发展的影响下，水利水电工程移民安置的方法也出现了明显的多元化特征。最主要安置方式包括：（1)农业安置。对愿意从事农业生产的，选择发展基础条件较好的农村，帮助农民发展高效设施农业，使移民安置后生活达到或者超过原有水平，并为移民安置区经济可持续发展创造条件；(2)二、三产业安置。安排农村地区的移民进入城镇地区安置，以城镇的发展区位优势为基础，通过就业培训等多种手段，将其从传统的农业从业人员转变为二、三产业从业人员。也可通过使用土地补偿款，采用小商贸，小加工等方式多途径、多渠道、多方法增加移民收入，妥善安置移民；（3）养老保险安置。将征地补偿费用于缴纳养老保险，确保移民在达到既定的退休年龄之后，可以定期领取养老保险金以确保基本生活保障。在兴建水利工程建设导致农民在失去土地资源之后，实行养老保险安置可以使一部分移民从农业产业中转移出来,扩大移民安置容量、缓解耕地供需矛盾。

5移民安置工作策略

5.1移民安置方式选择要更多样

我国水利水电工程移民生产安置规划设计工作从无到有、从粗到细、由浅至深，在不同时期满足了我国水利水电发展及移民安置需要。随着我国经济社会的发展，部分发达地区的移民已不再依赖传统的土地生存，移民个性化需求越来越多，因此移民安置方式应更加多样，便于移民选择。

5.2工作规划思路的现代化调整

一是需要建立以移民为中心的规划理念。地方政府需要始终遵循提高移民群众的获得感这一基础要求，从内心深处理解移民群众对于美好生活的向往，将当地经济社会的绿色发展和水利水电工程移民工作有效融合，呈现出明显的多层次化特征，确保水利水电工程移民和当地民众能够享受同等质量的公共服务。二是需要以乡村振兴战略要求为基础，形成切合实际的产业发展规划。地方政府需要在制定移民政策的环节中，始终坚持可持续发展的观念。地方政府在制定移民安置规划时，需要添加有关产业发展规划的相关内容，需要结合当地的真实状况形成对应的产业发展规划以及具体的工作措施。地方政府需要在移民安置工作实施时，针对各个行业的技术和资金不断进行整合，确保移民安置之后的产业能够实现健康发展的目标。三是促进移民安置规划的精准化发展。地方政府需要以现存的移民安置规划政策体系作为出发点，出台有关移民安置规划和实施管理等多方面的政策文件以及释义，最终形成符合当地经济社会发展要求的精准化操作细则。此外，地方政府需要以移民信息精准采集作为出发点，确保移民安置规划的目标和标准能够科学制定。

5.3优化移民意愿调查工作流程

①制作发放移民意愿调查宣传手册。详细说明生产安置和搬迁安置方式以及各安置方式的适用条件;②召开移民意愿调查工作干部培训会。使村组干部明白移民意愿调查的内容、程序、目的和意义，便于村组干部开展政策宣传动员和政策讲解工作;③村组干部进村宣传动员。由村组干部挨家挨户进行移民安置政策讲解，收集移民群众顾虑问题，进一步让移民群众了解水利水电移民安置政策，并留有时间让移民群众充分考虑权衡做出最优决策;④召开移民群众答疑座谈会。就村组干部收集到的移民群众顾虑问题进行梳理、讨论，一一进行解答回复，打消移民群众意愿选择存在的顾虑;⑤召开移民意愿调查工作座谈会。再次对生产安置和搬迁安置方式的适用条件和优缺点进行详细讲解，指导移民群众意愿调查表格填写;⑥移民意愿调查表格填写和收集。

5.4注重移民搬迁安置与乡村振兴战略的有效衔接

按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，应在移民安置前期工作中注重移民安置规划与乡村振兴战略总要求进行衔接，重点是规划好农村经济建设。当前，乡村振兴发展同样面临着资金配套、土地、资源、产业融合发展等问题，水利水电工程移民安置前期应重点把农村移民生产生活安置规划纳入乡村振兴进行考虑。例如移民安置前期工作应重点把建设征地范围涉及的村、镇征收前后剩余农村建设用地和可耕作土地进行产业规划，筹划征迁移民安置补偿费用如何与乡村振兴政策融合，达到“一村一特色、一镇一产业”目标，移民安置前期应重点听取地方政府和乡村振兴部门对移民安置规划的意见和建议，在移民安置前期工作中把地方政府对社会稳定的考虑和借助项目发展的规划结合起来，把乡村振兴部门对搬迁村庄、乡镇的原有规划统筹起来，真正让移民安置规划在前期工作中体现出地方政府意见和乡村振兴发展。

5.5补偿政策体系的持续完善

一是持续完善农村宅基地的补差政策。对于面积明显超过新址规划宅基地面积的，需要严格按照二者之间的面积差值对于农村宅基地的差价补偿进行计算，补偿单价可以结合地方的相关规定，如果地方政府尚未出台统一规定，则需要以农村原宅基地所处区域的统一年产值以及综合地价与移民安置点新址的场地平整费用单价之和进行计算。二是持续完善安置激励措施。各级地方政府可以将市政工程的搬迁激励和补助措施作为基础，综合考虑水利水电工程移民实施项目的工作经验，对于安置激励费用实施的必要性、可行性和适用范围等逐步进行探索，形成有关测算方案和方式等方面的明确制度规定要求。三是持续解决我国少数民族移民安置问题。考虑到我国少数民族水利水电工程在建设中会产生有关民族信仰和宗教活动等多方面的问题。在房屋补偿补助环节，各级地方政府不仅需要将房屋重置价格进行考虑，同时也需要根据少数民族区域的整体居住特征和建筑风貌要求形成有关民族宗教设施和风貌打造的补助测算办法，对其具体的费用构成不断进行细化。

5.6库区产业结构的持续升级

在库区移民生产安置规划环节，政府部门需要关注移民产业的持续发展，对于移民安置规划、产业规划以及乡村振兴规划之间进行统筹衔接，严格按照产村相融的理念，实现安置点与产业之间的协调互动，将生产空间、生态空间和生活空间的关系全方位进行协调。如果地方政府在乡村振兴规划和产业发展规划中对移民后的产业定位和发展方向都已经给出了明确要求，则生产安置规划需要保障与乡村振兴、产业发展规划有效结合，推动移民安置工作经济效益的最大化。如果乡村振兴和产业发展规划未针对产业定位和产业发展方向给出明确的要求，则移民安置区域需要当地政府部门在全方位评估和分析乡村资源禀赋以及产业发展状况的前提下，合理确定产业发展的定位以及特色主导产业和后续的发展方向，以此为基础进行科学产业分区。

5.7安置方式边界条件的完善

一是逐年货币补偿安置政策的统一制定。为了保证逐年货币补偿安置政策能够在我国不同区域的水库移民安置工作中逐渐推广应用，全面发挥其作用，国家政府需要从宏观层面对逐年货币补偿政策方法的合法性以法律条款的形式给出明确的规定，并以最快的速度出台有关这一方法的适用范围、补偿对象补偿标准等方面的政策要求，为政策的实施提供明确的标准要求。二是促进移民养老保障和社会养老保障之间的衔接发展。规划水平年已经达到法定退休年龄的，因为水库工程建设产生的移民可以自愿选择进行社会养老保险安置，要以被征地农民养老保险政策建立促进城镇职工的基本养老保险的制定，各项参保费用需要由项目法人全部纳入到移民安置规划中。三是促进资产收益扶持安置方法的创新。当地政府需要针对资产收益扶持这些方法不断进行探索和发展，用以解决当地环境容量不足的问题，进一步强化移民收益的可持续性，将土地补偿费入股分红和土地入股等安置方式逐渐进行探索应用。

5.8现代农业安置范畴的持续拓展

库区移民安置规划中的大产业体系，具体可以分为种植业、渔业、林业、畜牧业和副业。就库区移民群体而言，农业收入和农村收入的目的是保底，这意味着农业安置在整个移民库区安置规划中有十分重要的地位，尤其是对于那些农业收入占比相对较高的地区，农业安置工作更加重要。我国部分水库工程在建设过程中，第一产业占比较高，生产安置方式与社会保障安置方式存在明显的区别，需要以大农业安置为主。在农业安置规划的过程中，政府部门需要促进小农户生产和现代农业之间的有效衔接，移民的生产安置需要采用传统农业和产业园安置有效结合的方法。以我国各地区农业安置做法来看，一般都是以安置点周边的耕地和库州剩余耕地调剂方式为主，但这种方法在我国耕地资源有限的情况下实施难度相对较大，要求相关部门积极探索大农业安置方法，提高农业发展的综合效益。在移民安置生产时，政府部门可以利用发展较成熟的农业合作社，进一步推动当地第一产业的发展。政府部门可以选择使用农村合作社平台和工程投资针对移民进行相应的技术培训，以此为大农业产业的发展提供技术、人才方面的支持。

结束语

未来水利水电工程移民安置需要结合新型城镇化规划、地方产业调整，才能有效和妥善地做好这一工作。未来我国土地征收制度改革主要将从缩小征地范围、完善征地补偿标准、创新和完善安置方式、完善征地程序等几个方面开展，创新和完善安置方式，构建以“社保+就业”为主，货币安置、农业安置为辅，并探索留地安置、入股分红等其他安置方式。总之，形成多元化的安置体系是未来水利水电工程移民安置的重中之重。

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