湖南省地质灾害综合防治体系建设工作经验与思考

湖南省地质灾害综合防治体系建设工作经验与思考

黄炜敏1,李剑2,陈全民3陈雅娜4

湖南省自然资源事务中心 长沙410004

摘要：介绍湖南省地质灾害综合防治体系建设基本情况，总结了综合防治体系建设主要工作成效与经验，分析我省地质灾害防灾减灾工作面临的形势，探索性提出湖南省地质灾害防灾减灾建设思路。

关键词：地质灾害；综合防治；体系建设；

湖南省是我国地质灾害比较严重的省份之一，特定地质环境背景条件和社会经济条件决定了我省地质灾害分布范围广、危害大、防治难、造成群死群伤事件的潜在风险大。为促进湖南省地质灾害综合防灾能力建设，提高政府防灾处置能力和干部群众防御地质灾害的意识及群测群防水平，减少地质灾害造成的人员伤亡和财产损失，亟需在调查评价、监测预警、搬迁避让、治理工程、能力建设等五个方面集中力量进行重点建设，提高各级政府部门的地质灾害防治能力，提高全省地质灾害科学防灾减灾水平，最大限度避免地质灾害造成的人员伤亡，减少财产损失。

1. 湖南地质灾害隐患概况

湖南省地质环境条件复杂，地质灾害高中易发区面积占全省总面积的77.6%。省内降雨丰沛，降雨集中但时空分布不均，多年平均降雨量为1427毫米，最大年降水量达3089毫米，区域性极端天气过程年均15次左右。省内人口密度为320人/平方公里，是全国平均水平的2.3倍，工程活动引发的地质灾害约占70%以上。湖南属地质灾害多发易发省份，每年发生的地质灾害数量多年来排全国前三位。截止2023年底，全省已查明各类地质灾害隐患点1.8万余处，居全国第四，威胁大量居民生命财产安全。

2. 湖南省地质灾害综合防治体系建设主要成效

按照《湖南省地质灾害综合防治体系建设方案》的部署，通过推进区域管控、预警预报、搬迁治理、制度建设、管理创新五大举措，地质灾害综合防治体系基本框架初步形成，工作取得显著进展。

2.1点面结合的调查评价体系基本形成。

一是全面完成了全省县市区1︰5万地质灾害详细调查，进一步摸清了全省地质灾害隐患的底数；二是通过实施山地丘陵区中小学校和人口聚居区地面塌陷地质灾害补充调查、重要城镇地质灾害勘查，进一步查明了威胁学校、城镇、人口聚居区的地质灾害隐患特征。三是每年汛前、汛中、汛后都组织开展拉网式排查巡查核查，建立地质灾害隐患台帐，形成纵向到底、横向到边、辐射到点、全面覆盖的排查巡查网络，及时掌握了地质灾害隐患变化情况。

2.2 群专结合的监测预警体系基本建立。

一是建立了完善的地质灾害群测群防网络，做到“县市领导包乡，乡镇领导包村，村级干部包组，监测人员包点”，全省3万余名地质灾害群测群防员坚守在地质灾害防治最前线。二是部署了专业监测站建设，在重要地质灾害隐患点部署安装了综合性和普适性专业监测预警仪，实现了监测预警数据和信息实时自动化传输；三是建立了全省统一的“12379”预警信息发布平台。每6分钟可以直接从省气象台获取多普勒雷达，每半小时可以获取风云气象卫星云图以及中小尺度气象资料实时数据，并通过“12379”平台和广播、电视、短信等多种渠道向社会发布预警信息。

2.3 搬治结合的综合治理体系稳步推进。

一是地质灾害避险搬迁有序推进。体系建设期间积极实施搬迁避险工程，使大量受地质灾害威胁的人群免受地质灾害隐患威胁；二是地质灾害治理工程扎实开展。立项部署地质灾害治理工程，实施了突发地质灾害应急处置项目，保护约30余万人、200余亿元生命财产安全。

2.4 快速高效的应急管理体系日趋完善。

一是进一步完善了应急机制。形成省市县自然资源部门纵向互通、自然资源、气象、防汛、应急等部门横向互联的应急联动机制。二是启动了省市县地质灾害应急中心建设。按照统一技术标准对省市县级地质灾害应急中心应急指挥场所建设进行了规范。三是应急队伍得到强化。建立了省级地灾应急专家队伍、14个市州以及重点市县地质灾害防治技术指导中心，配备了专业应急装备。四是应急处险逐渐科学化、现代化。我省在地质灾害综合防治工作中广泛运用高科技手段，不断提高装备水平，卫星遥感、无人机、无线应急单兵等先进装备和技术广泛应用于应急处置。与省第一、第二、第三测绘院建立了应急测绘保障机制，为科学应急处险提供了有力的测绘技术支撑。五是宣传教育培训和应急演练活动全面开展。制作或出版发行地质灾害防治宣传教育片和科普动漫片，发放防灾知识读本、应急避险手册等科普资料30万份，其中《湘湘历险记》被评为国土资源部优秀科普读物，入选全国《农家书屋》和中小学生图书装备库。六是全省地质灾害综合防治体系信息化建设有效推进，具有湖南特色的地质灾害综合防治信息系统即将研发完成。

2.5 防灾减灾综合效益显著

1．因地质灾害造成的人员伤亡率明显下降。与实施综防体系建设相比，开展综防体系建设后，因地质灾害造成的人员死亡失踪数量明显降低。

2. 受地质灾害威胁的人数和财产显著减少。据统计，开展地质灾害综合防治体系建设之前，我省受地质灾害威胁人口超过153万人、财产近350亿元。近几年通过工程治理、搬迁避让和应急处置，我省受地质灾害威胁人口与财产明显减少，因地质灾害造成群死群伤的风险显著降低。

3. 各级防灾减灾意识和能力明显增强。实施地质灾害综合防治体系建设以来，全省各地成功避让大量地质灾害，避免了大量人员伤亡。如：龙山县石牌镇上母村滑坡、韶山云源村泥石流、新化县温塘镇焕新村滑坡、通道牙屯堡镇通坪村滑坡，特别是2016年7月17日，成功预报古丈县默戎镇突发泥石流地质灾害，避免了重大人员伤亡，得到部、省的充分肯定，受到社会各界的广泛关注和高度赞扬，上演了一部现实版“生命时速”，被称为“默戎奇迹”。

4. 经济、社会和生态效益日益彰显。一是经济效益明显。建设期间，湖南省保障地质灾害综防体系建设资金，保护大量居民生命财产安全。二是维护了社会的和谐稳定，促进了地方经济建设。实施地质灾害综合防治体系建设以来，基本解除了近50万人遭受的地质灾害隐患威胁，维护了社会和谐稳定。

3. 湖南省地质灾害防治工作主要经验

按照党的十九大加强地质灾害防治的总体要求，以保护人民群众生命生活生产安全为目标，我省全面推进地质灾害综合防治体系建设。财政部、原国土资源部检查组对我省综防体系建设开展情况给予了优秀的高度评价。

3.1 高层次推动。

省委常委会把地质灾害防治工作与安全生产和防汛抗灾工作一并部署、一并安排。党的十九大以后，我省地质灾害防治工作在全国实现了“三个率先”。一是率先将地质灾害防治纳入各级党委政府绩效考核范围，纳入基层村支两委绩效考核、换届选举的重要内容。二是率先将地质灾害防治列入省人大立法计划，现已完成《湖南省地质环境保护条例》修订稿初审，有望年内颁布实施。三是率先制定《湖南省人民政府关于进一步加强地质灾害防治工作的意见》（湘政发〔2018〕12号），并于4月初以省人民政府名义向全省发布实施。

3.2 高质量实施。

在综防体系建设过程中，我们坚持四个突出。一是突出政府责任。将过去下达任务到市县国土资源局的方式改为下达到市县人民政府，做到方案由政府编、项目由政府定、资金由政府管、工作由政府抓、责任由政府担。二是突出制度引领。出台了《关于规范地质灾害群测群防监测员经费补助及监测报警设备配置有关问题的通知》等7个管理办法，印发了《重大地质灾害勘查技术指南》等12个技术标准和规范，初步形成了综防体系建设的制度标准体系。三是突出督查巡查。联合财政部门开展项目绩效评价，评价结果作为下一年度项目和资金安排的重要依据。与驻厅纪检组、专家联合开展项目检查，确保项目质量和资金安全。四是突出宣传教育。联合省人民广播电台在全国率先开展了地灾防治宣传公益活动——“红背包暖心行动”。

3.3 高密度协同。

首先是强化横向协同。变一家管为大家管。每到强降雨过程，省防汛指挥部将防汛与防范地质灾害同步实施会商，同步向全省部署，同步启动督查。各相关部门按各自职责分工，抓好分管范围内的地质灾害防治工作。其次是强化纵向协同。建立了湖南省地质灾害综合防治信息系统和应急指挥系统，为省地质灾害应急中心和14个市州及部分重点县市区配备地质灾害指挥移动单兵、卫星电话、无人机等先进设备，布设地质灾害专业监测站点，实现省、市、县的视频会商和应急指挥。

3.4 高标准要求。

一是落实汛期“三查”制度。汛前组织地方政府和相关部门逐点逐段逐区开展隐患排查，逐点落实防灾方案、防灾单位、监测责任人。汛中实行厅领导分片包干巡查，督促指导市州的地质灾害值班值守、应急调查、应急处置等相关工作。汛后安排专人入驻重点地区，核查防灾措施。二是完善群测群防制度。以乡村干部和骨干群众为主体建立地质灾害群测群防网络，建立地质灾害隐患点信息库和群测群防员信息库，为全省3万余名群测群防员安排了工作经费和监测设备。三是实施地质灾害风险管控。开展大比例尺地质灾害风险区划调查，确立不同类别的地质灾害风险管控规则和制度，从源头上有效防范地质灾害。四是建立责任追究制度。凡死亡3人以上的地质灾害事故均组织工作组进行调查，凡人为引发、工作不到位的严肃追究相关领导和人员的责任。

4.存在的突出困难和问题

4.1 地质灾害防治共同责任有待进一步落实。

虽然《地质灾害防治条例》等法规明确规定了各级政府和相关部门要履行法定职责范围内的地质灾害防治责任，但现实中，部分地方政府地质灾害防治主体责任和有关部门的法定责任落实不到位，有些地方甚至把地质灾害防治简单地当作国土资源部门的事情。实施的专业监测工程责任不明，群测群防人员变更频繁，地质灾害防治“最后一公里”落实存在隐患。

4.2 资金投入远不能满足地灾防治工作需要。

湖南已查明地灾隐患点众多，而且每轮强降雨后都会增加新的隐患点，亟需大量的资金进行防治。但各级财政对地质灾害防治投入严重不足，一些市县仍然未将地质灾害防治经费纳入财政预算。

4.3 地质灾害防治技术支撑能力较为薄弱。

缺机构、缺编制、缺人员问题十分突出。大部分市县专门从事地质灾害防治工作的人员不足3人，技术力量严重不足。受公车改革影响，几乎所有市县都没有用于地质灾害防治的应急车辆，严重影响了地质灾害防治工作。

5.下一步工作思考

5.1 以法制作先导，着力构建防灾减灾根基。

抓好《湖南省人民政府关于进一步加强地质灾害防治工作的意见》宣传和贯彻落实。加快修订《湖南省地质环境保护条例》和《湖南省突发性地质灾害应急预案》，编制湖南省地质灾害防治规划（2018—2025年），研究制定《地质灾害防治项目及资金管理办法》、《湖南省工程建设活动地质灾害风险管理办法》等系列制度办法，形成新型防灾减灾治灾制度框架体系。

5.2 以防治为重点，守护人民生命财产安全。

督促市州和地质灾害防治重点县市区成立相应的地质灾害防治指挥机构，按一市一队、一县一队的办法，明确地勘单位负责相应市县地质灾害防治技术指导服务。抓好汛期地质灾害防治，进一步完善汛期地质灾害预警预报和群测群防体系，规范汛期地质灾害值班值守制度。加强地质灾害综合治理，继续组织实施地质灾害搬迁避让和治理工程，优先安排受地质灾害威胁的建档立卡贫困户的安置工作，消除一批成灾可能性大、对人民生命财产安全威胁程度高的地质灾害隐患。

5.3 以专项为抓手，促进工作落到实处。

一是开展重点领域专项调查。继续完成中小学、岩溶地面塌陷地质灾害调查和重要城镇地质灾害勘查；督促相关部门开展铁路、公路、水利、景区等重点区域建设工程引发的地质灾害专项调查。建立常态化地质灾害变更调查制度，及时更新地质灾害隐患数据库。二是实行重要时段专项巡查。建立汛期地质灾害防治分片督查制度和多部门联动机制，开展地质灾害隐患点汛前排查、汛中巡查、汛后复查，指导和督促重点地区防灾、救灾、应急处置等工作。三是加强重要群体专项宣传。深入开展防灾知识宣讲，做到“进乡村、进社区、进学校”。继续组织百人讲师团到市县到矿山到乡村开展防灾知识培训讲座，建设地质灾害防治工程实训基地，地灾防治体验馆，提高群众防灾、识灾、避灾能力。

参考文献:

1. 杨顺泉等，湖南地质灾害[M]，湖南： 2000年4月；
2. 魏超．基于生态文明理念的国土空间利用协调发展研究[D]．武汉: 中国地质大学，2019．
3. 孙文盛等，《新农村建设中的地质安全保障》，中国大地出版社，2006

作者简介：

1. 黄炜敏 湖南科技大学 （1977.9--），男，汉族，湖南邵阳人，水工环高级工程师，硕士，主要从事地质灾害防治、地质灾害调查评价、监测预警等研究工作。
2. 李剑（1977.9--），男，汉族，湖南邵阳人，工程师，大专，主要从事生态修复、水工环及地质环境评估工作。
3. 陈全明（1984.8--），男，土家族，湖南泸溪人，水工环高级工程师，硕士，主要从事地质灾害监测预警和调查评价研究
4. 陈雅娜（1972.11--），女，汉族，湖南邵东人，水工环地质工程师，本科，主要从事地质灾害监测预警研究

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