关于政府主导型新区新城开发建设的财务投资风险管控模型探析

关于政府主导型新区新城开发建设的财务投资风险管控模型探析

肖钒

武汉军山城市资产运营有限公司  湖北省武汉  430000

摘要：在我国，城市新区新城开发建设往往由政府提出,由政府规划,由政府投资,由政府运作，具有强烈的政府主导特征。这种由政府主导的开发建设方式在初期由于适应了城市扩张扩展和新型城镇化的需要，又发挥了政府在集中统一领导的制度优势，加上政府行政监管、资源配置、政策出台等多要素叠加协同，取得了显著成效，特别是城市基础设施建设方面。当前，地方政府投资平台债务的问题越来越受关注。对此，有必要深入分析地方政府投资平台存在的各类财务投资风险，并立足于实践，采取有效策略对财务投资风险进行控制。

关键词：开发建设；财务投资；风险管控

随着国家治理现代化进程的加快，政府部门如何有效进行资金监管、落实优惠政策，保证财政资金既“花到了刀刃上”，又“实现了对应的绩效目标”，实现“责任政府”“绩效政府”的应有含义。在当前的发展领域中，开发区不仅是我国对外开放的重要载体，承担一个城市发展工业的功能，而且成为了我国社会主义市场经济发展道路上的新区或新城发展的基本机制。规划建设产城融合的开发区一方面促进了我国改革开放进程的推进，深度优化了我国的产业结构，而且极大的带动了城市区域的发展。因此，开发区的经济价值不容忽视。

一、概念

开发区管委会的类型一般分为：政府主导型、企业主导型、政府企业混合型。我国的基本国情决定了我国大部分开发区采用政府主导型的管理模式以及管委会形式的组织架构。政府主导型管委会一词包含了两个方面的涵义：一是采用的是政府主导的管理模式；二是将管委会作为管理的组织架构。政府作为开发区的主要领导者，基于一定的发展要求和发展理念，利用开发区管委会进行开发管理活动的一种直接参与和统一领导的管理组织机构模式。政府主导型管委会需要负责管理区域内的所有事务，政府主导型管委会是一种特殊的管理机构模式，需要结合其自身的特点以及开发区的实际境况，才能综合了解该管理机构模式的运行规律和发展前景。

近年来随着政府各部门派驻开发区的机构日益增多，行政事务的繁琐导致开发区管委会日渐脱离或违背了设立的初衷，影响了管委会的工作效率和管理优势。为进一步实现政企分开、政资分离，企业主导型管委会模式也孕育而生。公司在政府所授予权限内开展建设开发、招商引资、园区运营等职责。以苏州工业园区为代表，设立8家开发类国企，分别从事土地开发、房地产开发、商业地产、社区商业以及文化场馆建设等，开启了其高效的开发模式。

受国际外部经济形势的不确定性和产业竞争格局加剧等因素影响，当前产业园区的发展模式也需要顺应发展，在新形势下，政府和企业混合模式旨在推动开发区在行政层面和市场化方面经营改革创新，进一步发挥政府战略引领和资源配置的作用和价值，是逐步实现“政府+市场”共治的模式。例如，青岛经济技术开发区，管委会聚焦经济社会发展，公司负责区域投融资建设、园区运营等。

二、新区新城开发建设的特征

在城市建设中，新区新城的开发建设占有重要的地位，它通常是政府为缓解城市中心区人口密度过大、基础设施不堪重负、城市功能难以充分发挥而采用的一项城市扩张举措。区别于单体建设工程的开发建设，新区新城的开发建设主要是指成片地段、多种工程、按照批准的地区规划和功能来进行的开发建设，包括新区新城的基础设施建设、房地产开发、工业服务业发展、人口聚集等。因此，新区新城开发建设的主要特征有：（1）成片土地开发，具有相当广阔的地域；（2）城市不同功能工程的建设，形成一定的综合功能；（3）按照批准的地区规划进行开发，分期分批实施；（4）以最终整个城市新区新城是否能实现可持续的产城融合发展为评价体系。影响新区新城开发建设管理模式选择的因素很多，如何综合考虑各因素的影响、选择一个科学、高效、合适的管理模式，这就需要遵循一定的基本原则。根据各个因素对城市新区新城开发建设管理模式影响的程度和广度上的不同，采用以下选择原则。（1）由于城市新区均是我国国内的城市新城区，因此，对我国的社会性质、行政管理体制、政权组织形式等宏观因素的分析，其影响范围应该是全国范围的，也就是说，我国城市新区开发建设管理模式的设置与建立都要遵循这几个宏观因素的总体要求。（2）当某个城市新区开发建设的管理模式时，就需要对该城市新区新城的规模、地理位置、性质、发展阶段等方面进行全面的分析。另外，由于目前可参考的三种管理模式并不具备通用性，因此，在组织机构设置方面，应该要根据城市新区新城开发建设的具体情况因地制宜调整。

三、政府投资财务风险控制

1、遵循需求导向、量入为出的原则增强决策的科学性。地方政府投资平台开展投资控制，要考虑自身具备的资本实力，对投资总量进行控制。为实现对财务风险的有效控制，要促进投资规模与自身的投资能力保持良好的动态平衡。若平台投资能力过度透支，将导致自身的财务风险过高，并危及平台的可持续发展。同时，政府在制定规划层面、明确投资建设计划时要充分谋定实际建设需求，如果新区新城投资脱离实际需求，且大量基于政府负债，将为城市长期发展埋下巨大的隐患。另外，对平台资本金进行充实是政府不能忽视的关键。政府在对投资任务进行安排时，要尽量争取市、省、国家的财政支持，对平台资本金进行进一步充实，可将有效资产不断注入投资平台，实现对平台资本金和有效资产的良好补充，增强平台自身的投资能力。

2、寻求较高投资回报率的投资项目。地方政府投资平台在对政府各项公益性项目进行承接的同时，要大力加强市场开发，寻求匹配性较高，且具有较高投资回报率的投资项目。否则难以有效维持平台生命力。对此，平台在对投资项目进行自主决策时，要秉持严谨科学的态度，充分开展可行性研究。要从宏观视野上，对经济环境进行判断，并洞察经济周期蕴含的发展规律，紧扣投资回报，实现可持续发展。经济周期会对房地产开发等领域产生较大影响，对此类领域作出大额投资，要增强决策的科学性，并有效加强财务投资风险控制。

3、对投资结构进行优化并拓宽投资渠道。地方政府投资平台要对财政和货币政策进行充分利用，对自身的投资结构进行优化，并对投资渠道进行有效拓宽，实现对投资风险的有效控制。平台要对贷款期限结构进行调整，以中长期贷款为主，辅之以短期贷款。平台多数投资项目具有较长周期，对此，在投资期限层面上，要对中长期贷款占据的比例进行提高，有效减轻平台调动资金的压力。从信贷资金供给层面而言，平台要进一步争取政策性银行支持，并与地方性金融机构加强合作，开展高效良好的跨区经营，对自身的投资空间进行有效拓展。平台要对自身的投资渠道进行积极拓宽，并对投资举措进行创新。要对多样化投资方式相应的政策变动进行实时把握，并对投资模式进行创新探索，有效补充单一银行信贷投资，构建多元化的投资方式。

4、构建良性偿债机制，逐步明确投资主业和边界。地方政府投资平台要对存量和新建资产类别进行合理区分，并构建良性偿债机制。地方政府要将公益性投资项目建设运作的实际情况作为依据，事先确定合法合规的参与机制和前提条件，包括从资本金注入到财政资金、土地资产等方面予以投资补助，促进投资平台实现动态平衡。在项目运作和管理的实际过程中，想方设法降本增效，并依托相关资源要素，寻求进行缺口补偿；对于经营性项目，平台要提升经营管理水平，保障资产运作实现单体平衡，构建起企业整体现金流量和偿债能力的监控体系。

在推进市场化转型过程中，地方平台公司要进一步加强前瞻性思考、全局性谋划。针对新区新城开发，要侧重于弥补“市场机制的失灵”，重点投资区域存在一定经营收入但难以吸引社会资本投入的项目，避免过度对纯公益类或非经营类项目进行投资，从财务风险源头防范政府隐性债务。

城市新区新城开发建设涉及方方面面，它通常是政府为缓解城市中心区人口密度过大、基础设施不堪重负、城市功能难以发挥而采取的一项城市扩张扩展举措。 因此，平台公司应深入分析财务投资风险，完善开发建设的风险防范体系，提高公司财务和债务的透明度，走可持续融资和高质量发展之路，切实对新城新区的可持续稳定发展提供必要保障。               

参考文献：

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[3]杨丽.城市新区开发建设的投资风险管理问题与应对策略研究研讨[J].商场现代化,2020(14):144-146.