广西环江县农村土地流转问题研究

广西环江县农村土地流转问题研究

庞皓丹 何东顺

（桂林学院，广西 桂林 541006）  

【摘要】随着农村常住人口老龄化问题的日益凸显，农村土地利用率的下降成为备受关注的难题，进而使农村土地流转问题显得尤为迫切而重要。本文通过调研和访谈的方式，发现广西环江县在农村土地流转中面临着农民对土地流转的认识存在局限性，流转过程缺乏规范性，以及市场机制不完善等问题。因此，政府需加强引导农民正确理解土地流转，优化、简化土地流转程序，完善市场机制，促进土地价格的有效形成，并建立健全农村社会保障体系，以缓解农民对土地流转后的顾虑。

【关键词】广西环江县；土地流转；土地制度；农村经济

一、引言

“三农”问题作为我国最基本的民生问题，党中央已连续二十年发布了指导“三农”工作的中央一号文件，凸显了其在我国社会主义现代化进程中的重要地位。此外，党的十九大政府工作报告将“乡村振兴”提升至国家战略层面，进一步彰显了国家对农村、农民和土地问题的高度关注。然而，随着城镇化进程的加速、人口增长速度的放缓，使得农村常住人口老龄化问题的日益突出[1]，农村土地利用率的下降成为一个引人关注的问题。因此，如何更加有效地推进土地流转已成为一项紧迫任务。

在国家推行“脱贫攻坚”和“乡村振兴”等重大政策的指导下，环江县作为国家级贫困县，迎来了前所未有的发展机遇。其中，“易地扶贫搬迁”政策在环江县建立了“毛南家园安置区”和“城西安置区”两大重点搬迁区域，极大地促进了县域城镇化建设的快速推进。第七次人口普查显示环江县城镇人口比重达到40.25%，较上次人口普查提高了15.54个百分点。然而，政府加快城镇化进程也带来了一个新的问题，即农村人口大量涌入县城，导致农田和农地的耕种得不到充分保障，从而引发土地荒废的现象[2]。解决这一问题成为政府亟需面对和解决的重要任务，而推动环江县农村土地有效流转则成为一项至关重要的解决措施。

农村土地流转是指按照依法自愿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转农村土地的承包经营权。在农村土地流转中，农民可以将自己从农民集体组织承包获得的土地转移给其他人或经济组织进行农业生产经营活动。这种流转并不改变土地的集体所有性质和用途，也不损害农民的土地承包权益。农村土地流转主要分为家庭承包流转和非家庭承包流转两种形式，其中家庭承包流转是本篇论文的研究重点。

二、广西环江县农村土地流转现状

（一）广西环江县土地概况

环江毛南族自治县是一个少数民族自治县，总面积约为4572平方公里。根据全国第三次国土调查，该县的耕地面积为36565.39公顷（548480.85亩），其中水田占60.18%，达到22003.73公顷（330055.95亩）；旱地为14556.34公顷（218345.10亩），占比39.81%；水浇地占0.01%，仅有5.32公顷（79.80亩）。由于环江县多为山区地形，其耕地面积相对较小，仅占全县土地面积的7.99%，低于国家总耕地面积占国土面积的13.32%。基于这一现实，提升土地流转效率成为必不可少的举措。推进土地流转不仅能提高土地利用率，还能让农民在有限的土地上获得更高的收益，助力乡村振兴战略[3]。

（二）环江县农村土地流转现状

1.环江县农村土地流转概况

环江县作为一个正在迅速推进城镇化进程的山区县城，在不断推进城镇化的过程中，也在不断优化土地资源，加大对土地流转政策的支持力度。2019年，环江县政府升级原农村土地流转服务中心为环江县农村产权流转交易中心，其成立对于促进环江县土地流转的健康发展以及更好地服务群众具有重要的积极作用。同时，环江县采取“农业企业＋产业基地＋村集体经济组织+农户”的创新产业发展模式，在2019年新增流转承包耕地达到3203.36亩，累计流转总面积达到14.7万亩，涉及15356户农户，其中水田占3.5万亩，旱地占4.4万亩，荒坡占6.8万亩。截至2019年，环江县土地流转总面积占可使用面积的38.1%，土地流转规模进一步扩大，流转活动呈现健康稳步提升的态势。这一系列举措使得环江县积极推动城镇化发展的同时，也确保了农地的充分利用，让第一产业得到充分的发展保障。环江县的农业产值从2019年的37亿元增长到2022年的54亿元，增长45%。这一成果凸显了环江县在城镇化进程中的不断努力和取得的积极成果。

2.环江县农村土地流转特点

目前环江县土地流转主要分为由政府主导的村集体产业园，或通过土地流转引资、股份合作的混合流转。其中，政府主导的村集体产业园通过建立现代特色农业示范区等措施，积极促进农村土地有序高效地流转；同时，混合流转作为一种有效补充，合理利用社会各方资源，推动农村土地市场化发展。

政府主导创建的村集体产业园中，涵盖了专业合作社、特色农业示范区以及新型家庭农场等形式。在土地流转交易市场的建设中，环江县侧重于推动易地扶贫搬迁户的土地流转和盘活工作，对其“三地”（承包地、林地、宅基地）进行收储盘活，确保搬迁群众获得土地流转收益金和盘活红利收入。据资料显示，2019年全县搬迁户土地流转867.12亩（水田429.3亩、旱地410.5亩、林地24亩），复垦宅基地面积2214.44平方米，涉及易地扶贫搬迁户共有203户，一次性盘活土地流转金90多万元。同时还通过对流转的土地进行特色水果、中草药、麻竹等产业的规模化种植管理，解决了易地扶贫搬迁户土地流转的困难问题。目前环江县的土地流转规模为总面积的38.1%，多以县级村集体产业园承包经营为主的流转，其中有：环江·洛阳镇红橘水果种植示范基地通过土地流转和入股的方式吸纳群众，推动了规模化种植的发展；古昌村党支部通过土地转入1公顷的土地，创建村级集体经济产业园，运用立体生态混养技术，养殖了鸡、鱼、鸭等多种家禽，形成了独特的生态循环农业模式；红鑫种植专业合作社致力于发展食用菌种植产业，并提供菌种售卖、技术支持、销售渠道拓展等全方位服务，在龙岩乡13个村（社区）建设扶贫产业园，共搭建大棚200个，占地面积达10公顷， 每天接纳建档立卡贫困户务工100人次以上，同时在2019年内生产食用菌500万棒、鲜菇300万斤，创造了1200万元的产值。这一模式成为了土地流转的新亮点，为当地农业经济的发展注入了新的活力。

此外，混合流转模式也在全县得到应用。通过混合土地流转、招商引资、股份合作，由龙头企业引领，采取“农业企业+产业基地+村级集体+农户”的产业扶贫土地流转新模式，打破了行政区划和地域限制，实现了乡镇、行政村之间的“跨地经济”。全县103个行政村（社区）参与入股，共同创建村集体经济扶贫产业园，投资额达5200万元，集体经济收入总产出达2000万元。这种模式使得全县农业发展向规模化、集中化的生产经营模式转变，为农业机械化奠定了坚实基础。

总体而言，目前环江县的土地流转正处于探索发展阶段。政府在推动土地流转方面发挥了重要作用，而土地流转也正朝着更全面、更充分利用土地资源的方向发展。与城镇化快速发展相结合，推动农村土地流转持续健康发展也发挥了积极的推动作用。这些努力为环江县农业的可持续发展和乡村振兴战略的实施提供了有力支撑。

三、广西环江县农村土地流转情况的调研分析

本次研究采用调查问卷和访谈相结合的方式，对农户和环江县明伦镇产权办工作人员进行调研，以户为单位共发放了80份问卷，并收回了80份有效问卷。结果显示有57户没有进行土地流转，其中有30户农民以务农为主要职业，占没有进行土地流转农户的半数以上。此外根据收回的问卷及访谈结果显示，目前环江县农村土地流转仍存在以下问题：

（一）农民对土地流转政策了解不足，缺乏相关法律法规的指导

随着社会经济的发展，农民对于土地的依赖程度虽然不如过去，但他们仍然将土地视为宝贵的资源，特别是一些年长的农民，对于将土地流转出去作为经济来源存在着抵触心理。然而，随着老年人劳动能力的下降，年轻人又倾向于外出务工，部分农户选择将土地交给亲戚和朋友来耕种。从收集的数据来看，23户已进行土地流转的农户中有10户出于此原因，约占一半。

（二）土地流转的规范化程度不高，缺乏明确的流转程序和标准

根据本次调查的数据，80户农民中有23户进行了土地流转，其中有15户是农民主动联系进行的，占流转户总数的65.22%；仅有8户是承包方主动联系农民进行的，占流转户总数的34.78%。此外，有10户土地流转的对象是农民的亲朋好友，并且发生在同一个村庄内，占流转户总数的43.48%。然而，在环江县的基层土地流转过程中，相关部门的运作存在不规范的情况。这导致他们未能及时备案和监督土地流转信息，直接影响了农户的权益。特别是在这10户同村流转的农户中，由于邻里关系融洽或存在亲戚关系，他们没有签订规范的书面合同，也没有在村集体中备案。这种不规范的做法不仅会影响农户对土地未来收益的权益，还可能引发不必要的纠纷，对土地流转的规范化运行产生负面影响。因此，环江县应加强相关部门的监督与指导，确保土地流转合同的签订和备案工作，以保障各方权益的平衡和合法性。

（三）土地流转市场机制尚未健全

市场机制的建立对于推动土地流转的规范化发展可以起到重要的推动作用。在市场机制的协同调节下，可以有效地解决土地流转中的效率问题，发现并解决流转过程中出现的各类情况。然而，在建立市场机制的过程中也需要权衡利弊。由于市场本身存在未知性与盲目性，可能会导致市场调节机制失灵，从而对市场的健康发展产生负面影响。从与环江县明伦镇产权办工作人员的访谈中得知，目前环江县的土地流转市场机制建立尚不完善，主要表现为流转过程缺乏有效的政策指导和监督，并且私人小规模承包经营土地时缺乏保障农民利益的合同或协议，这对推进土地流转制度的建立起到了消极的作用。

1.农村土地流转服务中心建立不完善

当前，环江县的农村产权流转交易中心建设尚不完善。该中心目前仅有4名工作人员，主要任务是制定农村产权交易市场的初步建设方案和交易规则，尚未能够提供农民上门咨询土地流转的服务。由于农村产权交易中心处于初期建设阶段，而制度政策及交易规则的制定都需要时间去摸索、积累经验。因此，现阶段农村土地流转仍缺乏有效的规范，政府无法进行有效监督，而农民对流转政策的了解仍有欠缺。环江县应更加重视和加大对农村土地流转服务中心的建设力度，增加人员投入和相关资金支持。同时，建立完善的土地流转交易规则，使农村土地流转服务中心能够尽早为农户提供满意的服务，从而使农民可以更规范地参与土地流转政策。

2.第三方土地流转机构较为缺乏

根据调查数据显示，仅有24.29%的农民（17户）有了解过第三方土地流转机构，数量相对较少。第三方土地流转机构的缺乏侧面体现当前环江县土地流转仍处于初期阶段。由于缺乏完善的政策制度指导和相关交易规则以及价格指导机制，第三方土地流转机构并未得到有效发展。目前,土地流转机构还是以村集体成立的经济组织为主，但由于村集体本身就拥有土地的所有权，所以并不是真正意义上的第三方机构。第三方机构的形成需要一定的前提条件，包括规模和市场制度体系的建立。现如今的第三方机构还是以上文提到龙头企业引领的“混合流转”模式为主，包括龙头企业广西环江远丰糖业有限公司、环江绿缘蚕丝被加工厂等。龙头企业会根据自身企业经营的特点与村集体经济组织进行规模化土地流转，从而进行相应的生产活动。因此，环江县现阶段第三方土地流转机构还是较为单一，且未专门从事土地流转服务工作。这不利于土地流转的可持续健康发展，也未能激发农民的积极性，从而影响土地流转进程。

3.土地流转的方式相对单一

目前环江县土地流转形式较为单一。根据调查数据显示，进行土地流转的23户农户中，有14户通过转包、17户通过出租、16户通过互换等传统方式进行土地流转，仅有4户通过入股、转让等方式进行土地流转，占总流转人数的比例仅为17.39%。可以看出，转包、出租、互换等传统方式仍然是环江县土地流转的主要形式，这反映了目前环江县尚未建立起农村土地流转市场，农民所接触和了解的土地流转方式仍较为传统。因此，环江县在建立土地流转市场方面需要更大的努力，以促进土地流转向市场化、规模化的方向发展，从而使农民能够获得更多的利益。

四、广西环江县农村土地流转问题的对策建议

根据问卷调查与走访调研所发现的问题，文章综合分析提出以下政策建议，以推动环江县土地流转实现规范化、制度化和高效化。

（一）提升农民对土地流转的认识

1.加大宣传农村土地流转意义的力度

政府应充分利用各种传媒平台，包括电视、报纸、广播和互联网等，广泛宣传环江县土地流转的具体政策以及相关法律法规，如《农村土地承包法》、《合同法》等。通过电视讲座等形式，深入农村偏远地区开展宣传工作，向群众普及土地流转的相关政策，纠正农民对土地流转的认识误区，调动农民对于土地流转的积极性。同时，还可以制作宣传片或宣传资料，以成功的案例作为范例，在各基层村委会进行发放，由村委会为每个家庭提供政策宣传和指导，以增加农民对土地流转的理解，减少后顾之忧，激发他们更加积极主动地参与土地流转。

2.建立土地流转种植示范基地

结合当前环江县土地流转的特点，建立土地流转种植示范基地是一个有效的举措。如环江·洛阳镇红橘水果种植示范通过土地流转和土地入股两种方式吸纳近130户群众建立水果种植基地。这种模式不仅提高了生产规模，也使得参与入股的农户每年可以获得300-500元/亩的红利，激发了农民对土地流转的积极性。因此，我们应该加大对具有典型性和示范性的土地流转种植示范基地的宣传和支持力度。鼓励这些基地做大做强、做优做好，并将其成功经验作为先进典范进行全县范围的宣传推广。同时，鼓励其他具备优势和能力的村集体借鉴这些成功经验，在本地探索适合自身情况的土地流转种植模式。

（二）规范土地流转程序

考虑到农村土地流转涉及基层人民群众，环江县政府在土地流转程序的制定中应深入基层实地考察，以确保制定出合理、合法、可行的土地流转程序。县级政府及各级政府部门应对农村集体土地和农民承包地进行确权登记，并严格按照法定程序办理土地承包经营权的流转手续。在取得农户同意后，需向所在乡镇的土地管理部门报备并办理审批备案手续，然后进行土地流转，以确保农民土地流转行为的规范与高效。

1.规范土地流转合同签订

在土地流转过程中，签订规范有效的合同是确保各方权益的基础条件。为此，在农民进行土地流转时，必须确保签订条款明晰的合同。通过合同，农民可以充分了解自身应享有的权利和义务，培养农民的契约精神，为土地流转的可持续发展奠定坚实基础。具体而言，农民在进行土地流转时应向环江县的各个村集体提交正式的申请，由村集体做出初步的审理意见并且上报至相关管理部门进行备案，随后双方签署正式的土地流转合同。土地流转合同必须是双方在平等互惠条件下订立的书面土地承包经营权流转合同。作为第一审理人，村集体应审慎核实土地流转的对象、面积、价格、经营权流转期限等关键合同内容，以确保村集体土地的正常、合理承包经营使用，维护村集体和农民个体的合法权益。

2.加大部门监督解决问题力度

政府在完善各项监管条例立和行使监督管理权方面对于维护公平公正的市场环境、促进市场有序高效发展具有重要作用。因此政府应在国家政策的引导下，主动完善土地流转的相关制度，例如土地用途管理制度、占用耕地补偿标准，并制定公开透明的土地交易信息披露制度。这样可以确保流转过程的透明性，在村务中向全体村民公开，确保双方了解流转土地的具体信息，避免信息不对称给农民带来经济损失，并且促进他们对土地流转的积极性。

环江县宜积极完善"互联网+不动产"登记制度，并将其应用于土地流转领域，以保护农民的权益。该制度可用于颁发农村集体土地产权证书和农户承包权证书，为农民在集体土地上长期稳定经营提供法律凭证。相关信息应录入互联网备案登记库进行集中统计管理。在此基础上，应科学合理规划承包经营权，并合理调整土地结构和布局，始终秉持"有效监督、合理使用、积极保护"的理念，推动环江县土地流转市场的高效运作。

对于土地流转中发现的侵犯农民的合法权益，强迫流转等违法问题，应当由村干部作为首要负责人行使监督权进行纠正处理，并且上报相关部门进行备案登记。如果村干部无法通过协商解决问题，应将其移交给上级司法部门进行调查，并收集相关证据进行司法程序的处理。同时，应完善相关手续，加强村集体土地档案的保存和管理。在处理农村土地纠纷问题时，应确保早日、迅速、合理、合法地解决，以避免内部问题引发土地纠纷。

（三）建立完善的农村土地流转市场机制与服务体系

随着城镇化进程的加速，政府应加快建立和完善农村土地流转市场机制和服务体系，以解决因劳动力流失导致农村土地无人耕作等问题。在建立和完善市场机制和服务体系的过程中，要坚决贯彻党中央有关确保家庭承包经营制度长期稳定的政策和法律法规，这是实施土地流转的基本前提和根本保障，也是始终将农民的根本利益放在首要位置的重要保证。

1.建立完善信息管理平台

对于促进土地流转，环江县应建立完善的信息管理平台。在当前的农业企业、产业基地、村集体经济组织和农户的产业模式下，可以依托互联网的信息传播优势建立统一的信息管理平台，拓展土地流转信息的供求渠道，并规范流转过程。为此，可以成立县、乡、村三级独立的土地流转服务机构，并共享统一的信息管理服务平台，提高信息处理效率，规范土地流转信息的管理。这包括对流转各方信息、流转土地面积、流转土地价格和流转期限进行规范化管理，并进行及时有效的监督。在建立完善信息管理平台的过程需注意以下两点：一是要充分调动农民的积极性，宣传信息资料库和管理平台的积极作用，通过问卷调查、随机查访、专题宣讲会等方式，了解农民对土地流转的意愿，使土地流转理念深入人心。二是加强基层人员队伍的建设，培养基层干部对土地流转政策的理解，提高综合能力和协调工作水平，赋予他们必要的管理职权；同时，提高工作的透明度，防止不正当交易的发生，加强对土地流转的引导、监管和规范服务等措施，推动农村土地流转市场的公平、公正、公开有序运行。

2.推动土地流转中介活动

应积极推动土地中介活动，改变仅由政府主导土地流转的状况。引入中介机构可以提高土地流转的效率，并促进土地流转的市场化进程。在鼓励中介机构参与土地流转时，首先要明确其在土地流转中的角色，并给予相应政策支持。其次，要加强对中介机构的审核和监管力度，确保优秀机构和企业进入市场，推动土地流转有序进行。另外，务必在建立完善的土地流转信息管理平台上进行交易，杜绝信息不透明和违规操作。初期引入中介机构时，可以由政府督导，与机构和基层组织合作，并在土地流转服务中心备案登记后提供中介服务，以避免不良竞争和恶性发展，阻碍土地流转进程。政府应加强监管引导，督促中介机构健康发展，增强民众对其的信任，为中介机构的完善和发展打下坚实基础。中介机构的出现是推动土地流转的又一力量，它可以帮助农户了解土地流转的相关信息和政策法规。中介机构的引入可以解决农村土地流转过程中高交易成本、信息不及时等问题，从而推动土地流转的规范管理。

3.建立土地流转评价反馈体系

为了推进土地流转制度的延续性发展，应积极建立完备的土地流转评价反馈体系。一是建立土地流转价格的评价反馈，根据自身区位优势、自然条件和流转规模的不同等，以乡镇为单位公布各个阶段的土地流转规模对应的土地流转价格，以指导农村土地的合理流转、确保土地流转价格的公开透明。二是建立土地流转过程的问题评价反馈，鼓励农户积极主动地将在土地流转过程中遇到的问题反馈到信息管理平台或向所在村集体的土地流转负责人报告，以优化土地流转过程中存在的问题和影响因素，维护农民的合法权益，从而使土地流转政策制度可以在不断优化中得到完善，与时代发展相适应。完善评价反馈体系对于实现土地收益的合法、合理和公平分配至关重要，也是环江县实行土地流转制度并实现长期发展的必要条件。因此，环江县应根据本地实际情况，建立精确度较高的土地流转价格评价反馈体系和土地流转过程问题评价反馈体系，为土地流转的可持续发展提供完备的保障。

参考文献

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