城镇低效用地再开发专项规划之研究——以徽州区为例

城镇低效用地再开发专项规划之研究——以徽州区为例

罗方方

黄山市徽州区土地收购储备中心  245061

摘要：在我国工业化迅猛发展和城镇化高速推进的今天，“资源扩张型”到“节约集约型”经济增长方式的转变，使得土地资源供应压力越来越大。当前，政府在提供优质高效服务的过程中，需要解决如何推动低效用地利用效能的提升等潜在困境。本文通过分析徽州区城镇低效用地现状，对2023-2025年城镇低效用地进行再开发规划，确定再开发潜力和时序。研究结果表明，徽州区低效用地现有28.25hm，规划期内低效用地再开发可实现潜力15.90公顷，经济潜力9.15亿元；2023年再开发地块面积11.93公顷，2024年再开发地块面积8.57公，2025年再开发地块面积7.75公顷；现状用途主要为居住用地、工矿用地。通过对城镇低效用地再开发规划，可优化徽州区土地资源要素配置，促进产业结构升级、激发市场活力、提高土地承载力。

关键字：低效用地；再开发潜力；再开发时序；土地承载力

“十四五”时期，为深入贯彻落实十九大、二十大精神，努力实施供给侧结构性改革，以更有效的方式促进高质量可持续经济发展，充分考虑到用地的可持续性，推动节约用地、减量用地，优化土地利用结构和布局，实施可持续的经济健康发展[1-2]。

目前，相关学者对于低效用地的研究主要分为三个方向：首先是低效用地再开发的前期识别研究，学者们通过构建宗地级别的评价指标体系，依据土地利用集约利用程度等来识别低效用地[3-4]。其次是低效用地再开发过程中的影响因素与优化研究，相关政策法规不健全等被普遍认为是再开发工作难以继续的主要原因[5-7]。最后是低效用地再开发实施效果评估的研究，有关学者通过城市发展角度分析低效用地再开发结果对房价、就业率等变量的影响。但这些研究探讨角度较为宏观，主要通过具体案例对低效用地模式和措施进行研究，忽视了小区域内低效用地现状、开发潜力和时序研究[8]。

基于此，本研究选取徽州区为研究对象，重点分析研究该地区低效用地现状及开发潜力，评估2023-2025年再开发时序。为推进新型城镇化建设、改善城镇生活居住环境、提高土地集约利用水平提供理论依据。

1.研究区概况及数据来源

1.1研究区概况

徽州区位于安徽省黄山市，是1987年黄山建市时成立的县级市辖区，位于东经118°04′10″～118°53′50″，北纬29°30′25″～30°09′10″，地处黄山市南部。徽州区边境分别为歙县、休宁县、屯溪区以及黄山区。2022年末，徽州区有户籍人口9.46万人。本研究规划范围为岩寺镇和安徽黄山徽州经济开发区。规划基期为2022年，规划期限为2023-2025年。

1.2数据来源

经《徽州区城镇低效建设用地调查成果》的分析，本研究涉及现状建设用地1545.142公顷，1762个调查单元，以满足国家有关部门在城市发展中的需求，并将其纳入新一轮的可持续性发展计划。数据主要由黄山市自然资源和规划局徽州分局提供，主要包括最新的卫星遥感影像、第三次全国国土调查成果、2021年国土变更调查数据、国土空间规划相关资料、最新城镇地籍调查成果。

2.研究方法

2.1 GIS空间分析

通过应用GIS技术，结合徽州区的国土空间总体规划以及其他相关的专项规划数据，建立徽州区现状建设用地调查数据库。分析土地利用功能结构，绘制低效用地调查相关图件，提升规划方案的准确性，确保方案质量。

2.2再开发潜力测算

2.2.1 规模潜力测算

绝对规模潜力测算，按公式（1）进行：

（1）

式中：——涉及地块绝对规模潜力，单位为hm2；

T——涉及地块范围内的改造地、空闲地面积，单位为hm2；

——涉及地块范围内的改造地、空闲地面积规划允许容积率标准；

——涉及地块范围内的改造地、空闲地面积现状综合容积率值。

地块的现状容积率由调查获得，规划容积率则通过控制性详细规划获得。

2.2.2 经济潜力测算

地块经济潜力测算具体按公式（2）测算。

（2）

式中：——涉及地块的土地经济潜力，单位为万元；

——涉及功能区范围内的改造地、空闲地面积，单位为hm2；

——涉及功能区范围内的改造地、空闲地规划允许容积率标准；

——涉及功能区范围内的改造地、空闲地的现状综合容积率；

——涉及功能区范围内的改造地、空闲地的新建物业单位建筑面积平均市场价格，单位为元/m2；

——涉及功能区范围内的改造地、空闲地的新建物业单位建筑面积平均开发成本，单位为元/m2；

——涉及功能区范围内的改造地、空闲地的现有物业单位建筑面积平均市场价格，单位为元/m2。

3  结果与分析

3.1 城镇低效用地现状

3.1.1用地类型及分布特征

结合徽州区实际，综合分析低效建设用地再开发的可实施性，明确规划期内可实现低效建设用地再开发规模。对已纳入低效建设用地数据库的低效建设用地进行实地调查，明确镇、街道，村委及土地权利人意愿，并选取容积率、建筑密度等因素对低效建设用地进行综合评价，综合考虑资金投入能力，测算出徽州区城镇低效建设用地最终认定面积28.25公顷，主要分布于岩寺镇和安徽黄山徽州经济开发区。根据徽州区城镇低效建设用地调查结果，徽州区低效建设用地地块共23宗，总面积28.25公顷，其中低效工业用地为28公顷，低效城镇用地为0.25公顷。

3.1.2用地规模

根据徽州区的经济社会发展、科技进步、财政投入能力以及民众的需求，对低效用地规模进行全面评估，结果如下：

1、低效城镇用地

据调研徽州区低效城镇用地共0.25公顷，主要为老旧小区改造。该类型用地容积率普遍高于0.9，最低达0.93，最高达1.62。为提高城市品位和土地利用效益最大化，旧小区改造必不可少，但改造涉及拆迁难度大、资金大、工作量大。

2、低效工矿用地

按照《工业项目建设用地控制标准》工业用地容积率原则上应在1.0以上，根据调查结果显示，徽州区低效工矿用地规模为28.00公顷，该类型用地容积率普遍低于1.0，最低达0.1，最高达0.74，低效工矿用地综合容积率0.45。

3.1.3用地存在问题分析

1、土地集约利用水平低

根据现状统计分析，本次划定的城镇低效用地中现状容积率平均值为0.52，建筑密度为29%，土地的集约利用水平较低。低效用地出现近三年亩均入库税收达不到5万元、项目完成后未继续投资、项目已投产但连续3个月以上未生产的、老旧小区改造等问题，使得已取得土地但无法按期开工、已开工但不能如期完工，造成用地局部闲置。

2、规划布局相对不合理

随着徽州区城镇化进程加速，原规划空间布局已不适应城市发展需求，城镇规划布局不尽合理，导致土地资源浪费，规划布局有待改善。而且在徽州区经济开发区建园之初，缺乏产业规划进行指引，未确定明确的产业结构和功能分区，项目入园后多是按先后顺序排排坐，一个组团内的项目类型多而杂，难以形成产业链进行联动发展，也就难以形成特色和规模。

3.2 城镇低效用地再开发潜力

徽州区的低效用地在理论上有28.25公顷的潜力，在规划期内，再开发潜力达到15.90公顷，经济潜力9.15亿元，主要为居住用地和工矿用地。

规划期内，低效城镇用地面积0.25公顷，分布在岩寺镇，为老旧小区。低效工业用地面积28公顷，分布在安徽黄山徽州经济开发区和岩寺镇，为产业落后、企业经营困难等工矿用地，主要存在近三年亩均入库税收不到5万元、项目完成后未继续投资、项目已投产但连续3个月以上未生产等问题。

4  结语

本文以徽州区为再开发研究对象，分别对2023-2025年徽州区城镇低效用地现状、再开发潜力、再开发时序进行研究。结果如下：

（1）根据低效建设用地认定结果和各载体单位再开发能力，确定低效用地再开发地块23个，再开发面积28.25公顷。低效城镇用地共0.25公顷，仅有两个地块，低效用地原因主要为老旧小区改造，用地容积率普遍高于0.9，用地容积率最高达1.62。徽州区低效工矿用地规模为28.00公顷，共有21个地块，用地容积率普遍低于1.0，用地容积率最高达0.74，最低达0.15，综合容积率0.45。

（2）徽州区城镇低效用地现状理论潜力28.25公顷；规划期内，低效用地再开发可实现潜力15.90公顷，经济潜力9.15亿元，具有极高的再开发价值。

参考文献：

[1]洪惠坤，廖和平，曾彦，杨伟，谢德体．集约导向的重庆市低效工业用地退出机制研究[J]．西南大学学报(自然科学版)，2015，37(05):128-135.

[2]周亮华．我国城镇低效工业用地再开发的长效机制探索[J]．工程经济，2015(10):16-20.