国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析

国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析

康若荷   刘华康

陕西省城乡规划设计研究院  西安市  710000

摘要：2019年，国务院发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接”。本文主要对国土空间规划背景下乡镇国土空间规划进行分析，详情如下。

关键词：国土空间规划；乡镇国土空间；规划

引言

在国土空间规划编制体系建立之前，我国各级各类规划均在不同程度上存在不协调、不一致的“打架”现象，乡镇级规划也不例外。乡镇级相关规划包括乡镇发展规划、乡镇土地利用总体规划、城乡总体规划等，不可否定各类规划在各自领域均发挥了积极的作用，但同时也存在规划种类较多、不协调统一的问题，呈现出以部门职责为主、各成体系的现象。

1国土空间规划背景

自我国进入新发展阶段后，对生态文明建设的重视程度日益提升，为高效利用国土空间资源，国家提出完善空间规划体系，其中重点围绕乡镇地区的生产、生活、生态等土地资源开发活动提出了管控要求，明确提出了土地使用的各项限制，保证自然资源总体利用效率得到提高。而国土空间是自然资源与建设活动开展的物质载体，在推进生态文明体制改革的过程中，要求基层单位明确国土资源的管控范畴，同时结合区域发展需求来采取多方位的治理措施。以确保能够加强土地用途管制，并形成以结构优化为基本原则的空间规划体系。如此才能够更好地适应城镇化规模日益扩大的新形势，促进建设开发与资源保护形成协调统一。

2国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析

2.1科学开展国土用地单要素及本底评价

对镇域国土空间规划进行编制时，必须要把握单要素和本底评价的内容。在具体实施过程中，应以县域国土空间规划评价结果作为基础，从生态保护的角度出发，立足于规划规模和空间布局等维度进行研究和分析。首先是对国土用地单要素进行评价，例如镇域土地资源承载力、水土涵养情况、水资源可利用度、生态服务功能等。其次，需对生态保护、农业生产以及城镇建设等核心功能进行本底评价。其中在本次乡镇国土空间规划中，对于生态保护的评价具有重要意义，结合当地具体情况，生态保护重要区域占总镇域面积较大，约在1/3左右。在部分村庄范围内存在建设用地与生态保护冲突和矛盾等情况，应在评价过程中对开发建设和生态保护区域进行协调。农业生产的评价，侧重对农业生产承载力与适宜性开展评价，按照该乡镇的用地情况，经过评价后，发现农业适宜性相对较低、用地规模较为分散，适宜生产的用地规模约占总镇域国土面积的1/10左右。在镇区周边村的建设用地现状中，与农业生产适宜性评价区域存在突出的矛盾点。并且该乡镇现有的农业适宜区域面积小，难以开展大规模的传统农业生产，应当注重调整新型的农业生产方式。在评价城镇建设承载力和适宜性时，结果显示镇区具备高度的城镇建设适宜性，有利于在国土空间规划中确定城镇开发边界和未来建设空间规模。

2.2县乡同步编制，上下联动，提高规划编制的可实施性

乡镇国土空间规划作为上联县级规划、向下指导村庄规划的纽带，在规划编制中尤其要重视规划的可实施性与可操作性。因此，建议在加快推进乡镇以上级国土空间规划编制进程，尽快细化规划编制政策法规体系，明确各级指标的基础上，同步开展乡镇国土空间规划编制与县级国土空间规划，实现上下联动，调动乡镇政府编制国土空间规划的积极性，实现规划编制接地气、精准落地，真正编制好用、能用、管用的乡镇国土空间规划。一方面，就县级国土空间规划层面而言，在规划编制过程中加强调研，增强与乡镇、村的联系，能更精准地掌握县域、各乡镇甚至是各村的实际情况，做到明白每一寸土地的用途；从乡镇国土空间规划层面而言，在规划编制过程中，能更好地与上位沟通自身想法，做到规划明确上位要求又体现自身实际和特色，增强乡镇国土空间规划的可实施性与可操作性。另一方面，上下联动编制乡镇国土空间规划有利于发挥上级掌握资源量大、便于协调各部门协同开展工作的优势，避免乡镇“心有余而力不足”，促进“多规合一”的实现，调动乡镇政府编制符合当地实际情况的实用性国土空间规划的积极性。

2.3深化专题研究

专题研究是编制国土空间总体规划的重要前提和基础，是编制规划方案的关键依据。同步开展县、乡两级国土空间总体规划的编制，对专题研究的要求更加全面、深入。一方面，要更加系统地设置专题研究体系。专题研究设置应覆盖两级规划编制的所有需求，专题研究之间的研究内容要相互补充、互为支撑。如，在《耕地与永久基本农田保护研究》中，应针对耕地保有量、永久基本农田保护面积的目标任务，对不稳定耕地、永久基本农田保护区内的非耕地、通过高标准农田建设后未划入永久基本农田保护区的耕地，以及“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”及其工程恢复的可行性、投资需求进行分析，结合建设用地节约集约利用现状和“批而未用”等内容，科学确定各项建设的用地保障和耕地保护策略。另一方面，要强化专题研究中的空间特征分析，特别是要以乡镇为单位，明确相应的空间分布规律，为乡级规划的编制提供直接的参考。

2.4自下而上建设规划数据库

构建规划数据库，既是各级规划编制的必备内容，也是对规划实施、监督、监测、评估等全过程“一张图”精细化管理的客观需求。目前，乡级规划对应的规划图比例尺是1∶1万，而县级规划对应的规划图比例尺是1∶5万，构建好1∶1万比例尺的规划数据库后，可按技术要求缩编成1∶5万比例尺的规划数据库，反之则不行。县、乡国土空间总体规划的同步编制，可顺利推行先构建乡级规划数据库，再构建县级规划数据库的自下而上建设路径，不仅能提高两级规划数据库的建设效率，更能最大程度地保证两级规划信息的不失真，从而确保县、乡两级国土空间总体规划内容在各自的规划数据库中上下衔接一致，有效防止县、乡两级规划数据库内容脱节。

2.5乡镇社会空间再生产治理—乡村公共空间构建

国土空间综合治理的最终追求不是物质空间的科学规划的实现，而是空间和社会治理的相互融合。所以，空间综合治理必须与社会现状和发展趋势吻合，这个层次的乡镇空间治理是借助空间构建的作用来实施的，是反馈型社会治理。传统乡镇空间的规划本身就具有治理功能，在封建社会机制的政策指导下，乡镇的空间治理与社会生产关系有效融合，大多呈现出空间自给、社会自给的状态。空间作为王权和制度管理社会的手段，例如科举制、宗教制、宗族制等制度。统治阶层的意愿借助多样化的制度作用于基层社会，通过各种社会空间来约束民众，乡村私塾、庙宇、宗族祠堂等空间，不仅仅是当地区域文化的体现，更是权力阶层的空间构建。公共空间借助特殊空间相对稳定的社会关系和社会人际关系架构，对社会秩序的构建起着基础性作用。乡镇公共空间是乡村社会关系的重要媒介，与村民的生活生产行为密切关联，展现出了空间的政治功能和服务功能。在制度逐步更新的同时，乡镇公共空间生产无时不刻不经历着改变，从全能政治功能到国家权力退场之后相对独立的乡村空间治理，再到市场化导致的乡镇公共空间管理的弱化，再到新农村政策下的乡镇空间重建。目前，乡镇公共空间的治理作用正在减弱，现有的空间管理更加注重资源的配置和使用，未能发挥出应有的公共效能，没有体现出对社会关系的调节价值；并且乡镇空间的治理大多依赖于外部力量的支持，缺乏资源的合理调配和公共效能的持续提升。所以，在乡村空间规划与治理过程中，要注重履行公共空间的生产职能，一是要引导村民积极参与当地的公共空间治理工作，构建良性的村镇社会服务和人居环境的监督体系，将上级的要求和制度规范内化为符合乡村实际的地方规范，以保障村民自治的主体地位；二是要为村民提供必要地公共活动空间，丰富社会服务内容和形式，借助公共空间输出公共理念和文化价值，凝聚村民向心力，通过空间治理促进社会秩序的良好发展。

结语

就城市规划与建筑来说，国土空间规划建设与城市规格也存在着很大的关系。如果在城乡建设领域，科学合理实行土地规划与使用，健全土地利用评估体系，可以提高城乡建设效率与管理水平，把二者整合加以利用，有助于推动城乡经济社会的高速发展。

参考文献

[1]彭震伟，张立，董舒婷，等.乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容[J].城市规划学刊，2020（1）：31-36.

[2]谭朝艺.乡镇级国土空间规划编制的思考[J].中国土地，2021（1）：19-21.