国土空间规划与土地储备的良性互动机制探讨

国土空间规划与土地储备的良性互动机制探讨

陈亮 赵翔宇

乌鲁木齐市土地储备工作办公室，新疆 乌鲁木齐 830000

摘要：目前，国家对土地资源的保护与利用已成为国家土地资源保护与增值的主要途径。土地储备为国家土地资产的保值增值提供了一个支持的平台，而土地空间规划则为国家土地资产的保值增值提供了一个实施的环境。在此基础上，提出了一种新的城镇开发模式——“三位一体”。

关键词：国土；空间规划；土地储备；互动措施

1国土空间规划与土地储备之间的关系

1.1国土空间规划引导土地储备的实施

以“多规合一”为核心，整合各级规划（包括总规、专项规、控规、村规）的规划资料，整理各类规划资料的规范，实现上下位规划资料的有序延伸；而土地储备则以“从资源到资产”为核心，建立起“土地储备-国土空间保护修复-开发利用-资产管理”的全生命周期管理体系。土地储备是土地资产保值增值的重要途径，而土地空间规划则是土地储备在空间和时间上的合理布局。在此基础上，提出了一种以城市为中心，以区域为中心的可持续发展战略。

1.2土地储备反馈国土空间规划实施的成效

首先，由国家土地储备部门进行土地储备，并对其进行土地供给，进而对其进行土地价值评估，进而对其进行合理、科学地评估。与此同时，在规划的过程中，也可以通过对土地储备机构所提供土地的数量、区位以及价格的分析，来对相关的地区展开科学的规划和建设，从而确保经济成本的投入能够合理化，从而达到土地的最大使用效果。其次，对城镇的改造和发展有积极的推动作用。在城镇化进程中，为了使国土空间规划得以落到实处，国家以市场为导向，向房地产企业供应了大量的储备用地。

1.3 两者之间良性互动关系仍需进一步加强

首先，从我国目前的状况来看，我国的土地储备没有与我国目前的发展策略相匹配，使得我国的土地资源没有发挥出应有的作用。此外，目前我国的土地储备方式比较简单，且时间比较长，无法有效地解决城镇建设和发展中的用地问题，严重制约了城镇建设和发展的顺利进行。其次，由于缺乏对土地市场的相关研究，使得在实施中无法准确掌握城镇建设和发展对土地的实际需要，因而具有很大的盲目性，进而影响到两者的良好互动。

2国土空间规划与土地储备的良性互动机制探讨

2.1开展完善的国土空间规划体系研究，服务土地储备工作

在规划编制过程中，要在规划编制过程中更好地起到“龙头”的作用，做好规划的研究、编制和审批工作。在进行国土空间规划的编制时，应该坚持生态优先、绿色发展原则，对生态、农业、城镇等功能空间进行科学统筹安排，对国土空间结构和布局进行优化，加强对城市功能定位和空间布局的总体研究，以城市功能目标为中心，对城市未来发展前景对土地资源的需求程度进行分析，从而在此之前，为土地储备指明正确的发展方向。

2.2加大城市设计力度，强化土地储备功能

要将国土空间规划对用地的导向和控制作用发挥到最大，在成片土地收储前，要围绕低碳、节能、环保等新理念以及省、市新战略，通过生态、历史、文化、滨水等主题性开发，展开行业引入，对储备项目展开策划和包装，并将城市设计等前期研究工作做好。以国土空间规划中的用地功能为依据，对城市新区、重点建设地区以及沿江、滨水、滨湖地区展开了土地的整体项目策划，利用滨水景观塑造、大型公共设施布置、核心功能区域打造等方式，来提高地区建设的亮点，提高土地的价值，降低在大规模土地开发以前的盲目和随意性。

2.3 建立多元化的规划运作模式，完善土地储备机制

以武汉为例，其城市可供开发利用的用地数量十分有限，而城市中心城市可供开发利用的用地又十分稀少，且大部分都集中在郊区。所以，应该以规划中的空间分布为基础，构建出一个多样化的规划储备方案，并将其从以城市中心城区的存量用地为主，向以增量用地为主的方向发展。

2.4发挥规划的引领作用，制定有效的土地储备计划

在此基础上，结合我国实际情况，提出了一种以国家为主导，以国家和地方为中心，实施国家和地区的土地储备战略。编制城市建设用地规划，可以使城市建设用地规划具有前瞻性和时序性；二是通过对各种土地利用方案进行有效的综合，使投资在规划和建设中形成一个良好的循环。而在此过程中，土地储备制度的执行又为政府与政府的合作提供了一种有效的信息反馈机制。因此，科学制定土地储备规划，是构建我国土地储备与国土空间规划的良好互动关系的关键。

2.5提升土地储备全生命周期信息化管理水平，提高土地供给质量与效率

与“批、储、供、用”全生命周期的信息化管理要求相结合，将土地储备规划计划、项目管理、地块管理、入库标准、出库供应等各个方面的内容结合起来，建立起土地储备全业务链条的信息化管理体系。一是加强规划与规划的指导，制定土地储备规划、三年滚动规划、年规划，规划土地储备的规模、结构、布局、时间，建立起土地储备的“一张图”，指导土地的合理开发与建设。二是对储备用地和储备用地进行综合管理，并将储备用地纳入储备用地的范围，形成储备用地数据库。三是严格管理入库条件，对有污染，有文物遗留，有矿产压覆，有洪涝灾害危险，有地质灾害危险的地块，一律不准入库，直到有关部门对地块进行核实、评估和治理。四是制定了储备用地的出库单填写制度，在储备用地的出库和供给表中填写预出库单，由预出库单中的预出库单编号将与该编号相对应，没有编号的出让公告、划拨公告等将无法进行出库和供给表的发放。

2.6探索多元化资金来源方式，构建资金保障长效机制

从目前各地的土地储备实际情况来看，存在着严重的融资制约问题：一是缺乏初期的起步资本；另一方面，在卖出土地之后，在没有扣除建造费用的前提下，将资本提取到其它方面，没有将费用全额赔偿的问题考虑在内。为了解决资金来源和费用足额返还问题，一是要对国有土地收益基金制度进行更多的健全和完善，由各地制定相应的制度，对国有土地收益基金的计提比例进行明确，并足额计提、按时拨付，专项用于土地储备，在年末没有使用完的可按规定结转使用，从而构成一个良性循环。二是要积极探讨完善土地储备费用全额收回的制度，比如，有些地区尝试将“熟地”出让时的第一阶段开发费用与土地出让收入分离开来，并与《国有建设用地使用权出让合同》和《土地开发建设补偿合同》相结合，以保证开发费用全额收回；同时，对被征收的土地，采取以钱代物的形式进行补偿，降低回收过程中的资金成本等。

2.7推广片区收储和综合开发模式，用好土地储备政策“工具箱”

要对新阶段的土地储备进行清晰的认识，并对其进行更多的加强和改进，使其在贯彻实施国土空间规划、盘活存量建设用地、推动城市更新中所起到的重要作用。对于那些以国家储备资源为主要用途的地区，要在制定和执行国土空间规划的同时，划分出一块后备区域，并将其作为主要的区域，以区域回收和综合发展为主要内容。在存量土地方面，可以采取实施统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应的方式，来对片区的主导功能进行合理的界定，并对经营性用地、民生用地、公共服务等用地的比重进行科学配置，以此来弥补市场失灵的缺陷，为市场不愿意生产的公共产品。与此同时，要对开发时间进行科学的规划，并做好资金的收支均衡，根据预算来对区域内的土地出让收益的用途进行合理的规划，对土地收储和基础设施的开发和建设进行综合的考虑，从而达到滚动开发、良性循环的目的。

3结束语

总之，建立了土地储备和国土空间规划之间的良好互动关系，不仅有利于土地资源的有效开发，也有利于实现城市的科学发展。在具体的工作过程中，更要将国土空间规划对土地储备的指导关系和土地储备对国土空间规划的反馈关系发挥到最大作用，推动二者的良好互动，从而为城市的可持续、有序发展提供强大的支持。

参考文献：

[1]刘彩霞,翁磊,游怡.国土空间规划与土地储备的良性互动机制探讨[J].中国房地产, 2022(31):3.

[2]牛科锦.土地储备与城市规划良性互动的机制研究[J].区域治理, 2022(10):0076-0079.