高质量发展期城市更新的趋势转变研究

高质量发展期城市更新的趋势转变研究

杨碧波

（成都市规划设计研究院，四川成都610041）

摘要：城市更新是世界各国探索的普遍性议题，也是城市发展至今我国的一项重要的国家战略性工作。文章聚焦城市更新政策的最新导向，在高质量发展期背景下，总结城市更新在公众诉求、社会公平与片区统筹方面的发展转变趋势。

关键词：城市更新、高质量发展期、趋势转变

1.引言

城市更新作为一项全球性发展策略，是对城市化进程的响应，也是解决城市问题的重要途径。随着我国城镇化进程的不断推进，城市更新的内涵也在不断地迭代和丰富，由物质形态的改造逐渐向城市结构、功能体系、产业结构、人居环境等多种形态的改造转变。

2.城市更新的最新政策梳理

2.1国家层面

我国城市更新自1949年发展至今，经历了改革开放前后的政策探索、住房改革后的政策革新、“以人民为中心”的治理型更新等阶段[1]。国家政策对城市更新的重视度也是不断提升，在特别是2021年3月，“实施城市更新行动”首次列入政府工作报告、“十四五”规划纲要，城市更新上升为国家战略。2021年8月，住建部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，首次提出了拆除建筑面积、拆建比、居民就地就近安置率、城市住房租金年度涨幅4项控制指标。

在2022年中组部印发的《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》文件中，明确要求把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准，在政绩考核中充分反映群众感受、体现群众评价。引导地方政府官员在城市更新决策中，不能再简单化地仅考虑经济利益而忽略社会利益，而是以系统性的眼光，应对来自经济指标、社会指标、居民满意度指标等多维度、综合性考核的压力，这进一步规避了地方政府在更新政策中的决策偏好。

2023年7月，住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，对未来城市更新做出了长远的政策安排，推动城市高质量发展。

2.2地方层面

截止目前，324个市成立城市更新领导小组，出台城市更新条例4部、管理办法69个，印发城市更新省级指导文件11个、市级指导文件188个、相关支持政策723个。其中：北京、上海、深圳的城市更新条例分别从城市更新规划、城市更新主体、城市更新实施、实施要求、实施程序、城市更新保障、监督管理等方面对城市更新提供了法治保障。[2]

2022年，全国571个城市实施城市更新项目约6.5万个，总投资约5.8万亿元，涉及既有建筑改造、老旧小区改造、老旧街区改造、基础设施建设、公共服务设施补短板、城市生态修复、特色风貌塑造和新城建等多种类型。

3.高质量发展期城市更新趋势

3.1从归一化的公众诉求到细分方向的一一应对

总体而言，政府倾向与资金雄厚的社会资本合作，推进大规模的迁改，最大程度提升土地的交换价值，而复杂交叉的群众利益诉求在以往城市更新中往往得不到足够的重视，常见的公共意见征集往往是将差异化的诉求进行归一化处理[3]。

进入高质量发展阶段，公众的诉求也日渐细分，文化、就业、环境、教育、医疗、商业配套等要素都需要在城市更新中一一作出回应。推平重建式城市更新已难以适应发展的需要。在互联网信息时代，公众获取信息、表达诉求的渠道日渐多样，爆炸式传播的网络信息内容真假并存，而过激片面的言语表达则动摇社会稳定的根基，负面的舆论事件严重影响政府的公信力，这要求决策者更为审慎地考量更新项目的科学性与可行性。政府与公众利益诉求的博弈也由短期、单次转化为长期、重复。

3.2从忽视群体利益到重视社会公平

在经济快速增长阶段，城市更新受到增长联盟描绘的美好城市生活图景的强激励，意在营造一个光鲜亮丽的城市形象，但城市图景中的社会关系维系与弱势群体扶持往往得不到足够的重视。城市更新在实现空间功能提升的过程中对城市功能板块进行了精心的划分，规制空间的形式功能以及参与空间消费的社群。在一些历史文化街区的开发中，拆除旧房改善环境的同时却又树立了新的围墙、围挡，排斥了低收入、低消费人群。而城市地租的飙升挤压了熟人经济低成本的生存空间，也提高了居民的生活成本，这导致城市更新伴随出现绅士化现象、氛围权力的现象，社会公平得不到保障的同时消减了城市的人文气息[4]。

2019年，习近平同志在考察上海时提出“人民城市人民建、人民城市为人民”。此后一系列注重强调社会公平导向的新政策也相继出台，建设人民城市、保障公众群体利益、为大多数人谋取福祉成为城市更新的目标。围绕社会公平的治理机制与治理绩效改革使得地方政府在城市更新博弈中得到了对等的激励。近年来，我国各地相继推动了城中村更新、儿童友好社区打造、适老化社区改造等强调社会公平的更新工作，自上而下的宏观政策调整避免了博弈导致的公平失衡，激励了地方政府制定更为全面公平的更新政策。

3.3从局部项目更新到片区综合统筹

城市更新是一件由点及面的全局性系统工作，但在过去，城市更新旨在解决城市居民的生活环境和居住条件问题，完善旧城功能结构，多是对单体建筑、单业态进行点状式更新。对比此前国内大部分地区城市更新的实施路径以各种类型的试点项目为主，时间短、见效快。随着城镇化水平的提升和城市发展模式的转变，城市更新面临越来越多的挑战，片区更新在城市微观尺度和宏观尺度中将起到衔接协调作用，在实现城市功能完善的同时能够兼顾经济效益，有效地避免更新中存在碎片化和利益分配不均的问题。近年来，北京城市更新就聚焦向“区域系统考虑、微循环有机更新”转变，上海、南京等地也在探索区域综合统筹的片区更新，对城市存量空间进行系统性的更新改造。从过去的“点状更新”到未来的“片区更新”，最终实现大规模的城市全域更新，这是城市更新的一个路径演进过程，终极目标是完成城市不断轮回的整体更新

[5]。

在2015年中央城市工作会议上，习近平同志指出城市工作是一个系统工程，对事关城市发展的重大问题要进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。城市更新的博弈横跨各个部门、各个行政区。就涉及领域而言，城市更新囊括政治、经济、文化、民生等各个子系统；就空间而言，既需要标杆式的点状项目，也需要面上的整体更新。更新效用的体现不再局限于空间环境的改变和社会经济的发展。因此，需要一套系统的更新机制来协调平衡各部门、各区域、各利益诉求方的博弈，以实现更新效用的最大化。

4.结语

未来，在高质量发展背景下，通过实施“片区更新”理念，坚持以政府为主导，不断回应居民多元诉求，强调城市更新过程中的社会公平，同时协调好市场主体的权益，解决以往城市更新中出现的发展与保护相矛盾、补短板难实现、空间配置效率无提高、投入与产出不平衡等问题，以探索出一条经济效益与社会效益共赢的道路。

参考文献：

［1］王嘉,白韵溪,宋聚生.我国城市更新演进历程、挑战与建议[J].规划师, 2021,37(24):21-27

［2］秦虹.城市更新行业趋势判断与片区更新[J].中国勘察设计,2022(04):28-31.

［3］李泽新,杨新旗,王婷.双重博弈结构下城市更新协作机制及转变趋势研究——以重庆市渝中区为例[J].中国名城,2023,37(07):24-30.

［4］徐瑜.国内城市更新研究热点与趋势[J].城市住宅,2020,27(01):92-95.

［5］谢涤湘, 朱雪梅. 社会冲突、利益博弈与历史街区更新改造——以广州市恩宁路为例[J]. 城市发展研究.2014, 21(3): 86-92.

1