存量地区海岸带资源高效利用的问题与应对——以东莞为例

存量地区海岸带资源高效利用的问题与应对——以东莞为例

刘怀宽

（东莞市城建规划设计院，广东 东莞 523000）

摘  要：“海陆统筹”是机构改革后海岸带资源高质量保护、高效率利用的指导思想。以广东省开发强度最高的东莞为例，分析高强度开发的存量地区，海岸带资源高效利用所面临的问题和应对思路，为沿海地区其他同类城市提供参考。

关键词：存量地区；海岸带；资源利用；问题；应对

东莞位于广州、深圳之间，是改革开放最早启动工业化的城市。过去相对粗放的空间利用方式，造成东莞的现状开发强度55%①，全省最高，远超过30%国际公认的宜居城市警戒线。增量紧缺，倒逼东莞探索出一条存量拓空间的模式。本文以东莞为例，梳理出存量地区在提升海岸带资源利用效率方面，遇到的主要问题，以及“海陆统筹”思想下，海岸带资源提效的应对思路，为沿海地区同类型城市，提供参考。

1 东莞海岸带资源现状：84%的海岸线已利用，以交通运输、工业为主，13%海域已确权用海项目

东莞的海岸线北起东江铁路桥，南至东宝河，全长127.5千米，其中84%已利用，交通运输岸线占40%，工业岸线占17%，渔业岸线占15%，其他类型均不及10%②。东莞辖区内，海域面积约76平方千米，其中保护空间53%，开发利用空间47%。截至2022年底，全市已确权用海项目占海域总面积13%，主要为港口装卸、码头航运等交通运输用海，以及船舶维修、电力采矿等工业用海，用海方式以港池、填海造地为主。除海域外，东莞共有5个海岛，面积25.8平方千米，其中，有居民海岛3个，25.7平方千米，其余2个为无居民海岛，面积约0.1平方千米。

2 东莞海岸带资源利用存在的问题

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2.1 用海项目低效，历史问题复杂。

我国是传统的陆地大国，对海洋资源的管理意识起步较晚，2002年才正式施行《中华人民共和国海域使用管理法》，较第一版《土地管理法》晚了整整15年。东莞海岸带开发利用早，早期缺少上位法支撑，造成海域管理较不完善，海岸带资源利用分散无序、历史问题复杂。据不完全统计，东莞海岸带约有码头90家，占陆海域面积共17平方千米，其中仅三分之二用海手续完善，其余三分之一为船舶停放、海洋科考、军事警监等无证的历史简易码头。约有10%的码头，实际吞吐量不及规划设计量的60%；有10%的码头，地均纳税每亩不足5万元。要盘活这些码头，一方面要理清历史原因和海域使用权属关系，另一方面还牵涉到交通、海事、军事、公安、科教等部门，协调难度大[1]。

2.2 海陆管理二元分割，海陆功能协调不足。

机构改革以前，海域、陆域资源，属海洋、土地不同部门管理，造成海陆资源管理二元分割，部分地区，海域、岸线、陆域的规划用途不一致[1]。以东莞为例，市级重要港口——虎门港的前方海域和向海一侧岸线，规划为交通运输、仓储等生产功能，但港口后方的土地，邻近湿地公园，是连片优质的生态空间，适合规划为居住、生态用途。第二，码头在土规里往往是交通水利用地而不是城乡建设用地，入标图建库需要调整土规，也限制了低效码头通过“三旧改造”盘活。此外，现行的海域法只管海域，土地法只管陆域，对于历史批复的填海土地，法律依据需进一步理清。

2.3 政策过于刚性，市场调配资源的优势未完全体现。

现行的海陆管理政策过于刚性，对于珠三角等市场化程度高的地区，未能充分利用市场“无形的手”调配资源。现行的海域使用权采取依申请出让的方式，由政府统一定价，对开发强度高、岸线增量有限、市场活力较足的珠三角地区，海域使用金的收取未能充分体现岸线、海域资源的市场价值。同时，对低效空间持有成本也缺乏约束，资源浪费，政府下场收回闲置码头时，因为缺乏明确的补偿标准，造成政府操作时缺乏依据，面临审计风险。

3 存量地区海陆资源利用提效的思路

东莞工业化起步早，海岸带利用较其他沿海城市更早遇到问题。随着机构改革将海洋、土地、规划等部门合并组建自然资源管理部门，过去海陆资源相对分散的管理事权，下来将由自然资源部门统筹，海岸带资源利用提效，也需要从“海陆统筹”去思考应对。

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3.1 划定海陆一体化的管理单元

海岸带管理走向单元化，划定海域、岸线、陆域一体化的管理单元，单元内岸线向海一侧和向陆一侧的规划用途一致，明确单元主要类型，如生态、工业、渔农、游憩等，并提出单元的项目准入要求，如用海项目的准入清单及兼容类型、用海方式的控制、海岸建筑退缩距离及设计管控等。将海陆一体化单元的范围及管理要求，纳入国土空间规划的海岸带专项规划，传导到海岸带地区的详细规划[2-3]。

3.2 分增量存量盘活海岸带资源

区分新增和存量用海项目，分类盘活。对新增项目，要严格审批，提高海域使用门槛，依据海岸带规划中，海陆一体化管理单元的项目准入清单和兼容类型，审批用海申请。细化用海用岸条件，重点明确占用未利用岸线的准入要求，如项目类型、修复任务、纳税等。

对货运、工业码头等经营性质的存量项目，申请续期、转让的，要严格审查用海效益，建议开展用海效益论证，以

“整体最优、保优退劣”为原则，对合理性、必要性不强的码头，暂缓续期审批，通过协商收储，引导权利人退出；对效益较好，但布局不合理的码头，探索异地置换方式，如东莞沙田镇的华润水泥码头，是高纳税企业，但考虑到港湾新城下来整体规划以城市综合服务为主，沙田镇政府考虑将华润水泥码头置换到周边水深、航运条件相近的码头。

善用行政抓手，广东省自然资源厅印发的《海岸线占补实施办法（试行）》，要求自然岸线保有率低于国家下达省任务（广东省为35%）的地级市，新增用海项目占用自然岸线、人工岸线的，分别按照1：1.5、1:0.8的比例整治修复自然海岸线。东莞的自然岸线保有率不到5%，下来将考虑把岸线占补平衡任务，作为新增用海项目的准入条件之一，在用海审批阶段，向用海申请人明确，下来因自身原因逾期未完成修复的，限期整改，情节严重的，政府有权收回海域使用权[4]；对暂缓续期审批、重点收储盘活的存量低效用海项目，严格落实岸线占补平衡要求，考虑将岸线的生态修复整治任务，作为用海续期的前置条件。

3.3 多部门合作，引导低效用海项目退出

各涉海部门应统一共识，通力合作，引导低效用海项目退出。对自然资源部门已暂缓发放用海审批的港口码头类项目，建议交通部门同步暂缓港口经营许可证的续期审批，海事部门加强对违规泊船、装卸货物的监管查处，生态部门重点核查项目污染排放、岸线占补修复任务的实施情况，工信部门加强对码头企业等项目业主的达产考核，不动产管理和财政部门牵头拟订用海项目退出的补偿标准。

随着党和国家愈发重视“蓝色国土”的守护和发展，保护好、利用好、管理好我们的海洋资源，是加快海洋强国建设、贯彻落实新发展理念的关键[5]。东莞作为第一批改革开放的湾区城市，对海洋的开发利用早，在盘活低效海岸带资源时，也较先遇到一些问题。本文梳理出的海陆一体化单元、分类盘活海岸带资源、多部门合作引导低效项目退出等思路，希望能够为沿海地区其他同类城市提供参考。

注释：①根据“三调”数据统计。②根据海岸线修测“六上”数据统计。

参考文献

[1]刘大海,管松,邢文秀.基于陆海统筹的海岸带综合管理：从规划到立法[J].中国土地,2019,(2):8-11.

[2]李彦平,刘大海.海域空间用途管制的现状、问题与完善建议[J].中国土地,2020,(2):22-25.

[3]周连义,陈梅,陈淑娜.海洋生态空间用途管制制度构建的核心问题[J].中国土地,2020,(12):23-25.

[4]俞超,谢旭东,李沂璠.海岸线修复与保护的大连实践[J].中国土地,2019,(4):25-26.

[5]钱宇虹.浅析我国陆海统筹的发展历程[J].中国土地,2020,(6):29-30.