高速公路应急管理机制研究

高速公路应急管理机制研究

李颖   张焕涛

山东高速股份有限公司菏泽运管中心

摘要：2021年2月，中共中央、国务院印发了新时期《国家综合立体交通网规划纲要》（以下简称“《纲要》”）。《纲要》明确提出，“到2035年，基本建成便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网”，在之后的“十四五”规划中，更是对加快交通强国建设提出了更高的要求。之前几年，由于新冠疫情导致省道村道封控政策的差异性，以及解封后经济的回暖，货车等车辆选择高速公路作为通行选择的概率大幅提高，给高速公路运营企业增加了安全风险，尤其是针对突发事件等带来的安全风险急剧增加，针对各类突发事件如何快速高效处置，是高速运营企业首先要面对及解决的问题，建立和优化应急处置机制是刻不容缓的。当前，山东省的高速公路应急处置机制还存在一些问题，组织机构还不够健全，指挥体系还不够完善，信息采集与传输也存在一定的难度。因此，本文以山东省为例，以高速公路应急处置机制为研究课题，结合本人的工作经验及借鉴国内外优秀的应急处置机制，先简单论述了高速公路应急事件的定义、分类、特点以及高速公路应急处置机制定义、 内容等基本理论知识。

关键词：高速公路；应急；研究

引言

高速公路应急处置机制作为在高速公路交通安全事故、自然灾害等突发事件发生时，各级政府、公安交警、救援队伍、协调组织等相关单位根据预案及时展开救援工作，以最快速度恢复交通秩序、减少损失，保障人民群众生命财产安全的工作体系，意义十分巨大。一方面，高速公路是连接各个地区的重要通道，一旦发生事故，如果没有及时有效的应急处置机制，不仅会造成现场堵塞，还会导致后续车辆无法正常通行，进而影响整个交通秩序的正常运行。另一方面，高速公路事故风险较大，一旦发生事故或紧急情况，需要有相应的应急处置机制，及时采取措施进行安全疏导，确保路面安全，减少人员伤亡和财产损失。

1高速公路应急事件的分类

结合近年来高速公路上所发生的应急事件具体情况以及日常管理实际情况，本文根据各类应急事件的影响因素与形态属性，将高速公路应急事件分为了以下几种类型[1]。

一是自然灾害类。这类应急事件由地震、山洪、滑坡、泥石流等地质灾害和连续降雨、大雾、凝冻、雾霾、沙尘暴等气象灾害的发生，让行驶在高速公路上的车辆大面积或长时间拥堵，甚至造成交通中断，严重影响高速公路行车安全畅通，极易引发各类交通事故，产生诸如有毒化学品泄漏、重大人员伤亡、重大财产损失、车辆等物品碰撞造成公路及其附属设施损坏等事件，甚至影响到高速公路沿线百姓的生产生活、对其生命财产安全产生威胁的各类事件。

二是事故灾难类。这类高速公路应急事件主要是由于安全生产事故、公共设施和设备事故、车辆交通事故引发，产生了诸如有毒化学品泄漏、重大人员伤亡、重大财产损失、生态破坏和环境污染、车辆等物品碰撞造成公路及其附属设施损坏等事件，让行驶在高速公路上的车辆大面积或长时间拥堵，严重影响高速公路行车安全畅通，甚至影响到高速公路沿线百姓的生产生活、对其生命财产安全产生威胁的各类事件。

三是公共卫生类。这类应急事件由突然发生，造成或者可能造成社会公众身体健康严重受损的重大传染病疫情、群体性不明原因的疾病、重大食物中毒以及其他严重影响公众健康的事件的发生，让行驶在高速公路上的车辆大面积或长时间拥堵，严重影响高速公路行车安全畅通，极易引发各类交通事故，产生诸如有毒化学品泄漏、重大人员伤亡、重大财产损失、车辆等物品碰撞造成公路及其附属设施损坏等事件，甚至影响到高速公路沿线百姓的生产生活、对其生命财产安全产生威胁、的各类事件[2]。

四是社会安全类。这类应急事件由农民工聚集讨薪、重大刑事案件、涉及民族宗教因素应急事件、暴力抗法、恐怖活动等引发的，让行驶在高速公路上的车辆大面积或长时间拥堵，甚至造成交通中断，严重影响高速公路行车安全畅通，极易引发各类交通事故，产生诸如有毒化学品泄漏、重大人员伤亡、重大财产损失、车辆等物品碰撞造成公路及其附属设施损坏等事件，甚至影响到高速公路沿线百姓的生产生活、对其生命财产安全产生威胁、的各类事件。

2日兰高速公路菏关段应急处置机制存在问题的原因

1.运营企业内容机构设置不合理

应急处置机构是负责危机处理和应急救援工作的重要机构，其设置的合理与否直接关系到对突发事件的及时响应和有效处理。但日兰高速菏关段应急处置的机构设置存在不合理的现象，这也是造成日兰高速菏关段应急处置建设存在问题的深层次原因之一。其具体表现如下：首先，机构设置过于分散。日兰高速菏关段应急处置机制中涉及应急指挥中心、公共安全局、消防局、卫生健康委员会等多个应急处置机构，机构设置过于分散，导致各个机构之间协调不畅，信息难以共享，危机响应能力受到限制，协调困难，容易出现责任推卸和工作失误。其次，机构设置缺乏协同机制。当前各个处置机构之间相互独立，信息共享和资源整合

能力较差，导致在应对危机事件时效率低下。比如，菏泽市的应急管理局负责自然灾害的应急处置，但却不能及时获得气象局的天气预警信息，影响了应急处置的效果。再次，设置过于庞大。日兰高速菏关段应急处置机制中涉及的应急处置机构设置有些庞大，机构层级复杂，决策链条过长，应急处置工作缺乏高效性和灵活性，一旦出现事故，各个部门之间需要层层报批，无法迅速作出决策和行动，将会导致应对突发事件的效率大大降低。此外，应急机构的设置还缺乏社会参与。机构设置社会参与度不够，缺乏对民众和社会力量的有效整合，无法充分调动社会资源和力量，限制了应急处置工作的有效展开。

2.应急处置意识淡薄

应急处置意识淡薄是造成日兰高速菏关段应急处置建设存在问题的另一个深层次原因。虽然，日兰高速菏关段应急处置工作中坚持了“以人为本，生命至上”的原则，但各部门在对待突发事件应急的观念意识上仍然较为淡薄，对事前预防的重要性认识还不够，重视程度也不够，仍然以事发处置和事后的追责为主，有时甚至出现了“默默无闻避免危机得不到褒奖，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的情况。同时，各部门和人员对突发事件应急处置工作的认识不足，虽说对安全管理的重视提高到一定的程度，但在实际落实当中，还是表现出专业素质和设备缺乏的问题，流于形式现象依然存在。上级部门在检查基层开展应急管理工作时也多是看材料、听汇报，无法达到有效的监督力度，也无法有效减少突发事件的发生。对高速公路应急处置工作，很多部门仍心存侥幸，寄希望于不发生事故，对完善应急救援体系、提高应急救援能力的工作不够重视。

3.人员专业能力不足

高速公路突发事件应急处置工作是一项专业性非常强的工作，要求应急处置人员必须具备较高的业务素养。应急处置人员对突发事件的现场管控、交通疏导、现场情况研判、组织开展抢救伤员等各个环节的工作都要精通。目前，日兰高速菏关段应急处置人员主要由其他部门人员转隶而来，主要是通过校招的方式招录，人员整体学历水平较高，但交通从业经验不足，特别是突发事件现场处置等专业能力和水平不足。应急处置人员技能的提升，主要是通过“老带新”的方式进行经验传授，在专业性上存在明显不足。入职后工作任务繁重，各种业务技能培训虽举办较多，但能够参加的人员有限，且培训流于形式的现象时有发生，一线应急处置人员的专业技能和操作水平很难得到实质性的提高。

3、高速公路应急处置机制的对策建议

（一）建立高速公路应急处置指挥机制

1.建立常设应急处置统一指挥机构

为有效提升日兰高速菏关段应急处置机制运行效率，避免原先处置部门之间沟通困难、处置指令混乱等情况，方便运管中心科室之间、运管中心与外部单位、运管中心与集团公司之间联络，首先，菏泽运管中心应大力构建运营调度分中心为核心的高速公路一体化综合应急指挥系统，系统应具备网络巡查、流量预警、事件研判、指挥调度、效果评估等功能，调度分中心则主要承担两部分职责，第一部分是统一汇总运管中心前一年或几年涉及道路应急事件，审核汇总后上报党委会，对当年应急事件处置预案进行研究、讨论、定调，之后出台印发应急事件处置预案，并做好对外公布工作，努力做到有“案”可查、有“案”可追。第二部分是对各项应急事件处置预案进行分类，根据涉及到的科室进行划分，明确牵头科室、主要协助科室、重要协助科室，最大化地避免在今后出现个别科室不清楚、不了解自身职责的情况（如图1所示）。

图1：应急事件指挥流程

其次，则是建立中枢大脑信息传递机制，能够确保菏泽运管中心通过运营调度分中心连接各科室、外部单位（交警、路政大队、医院、消防、气象、应急管理局、新闻媒体等地方单位和部门）、上级股份公司，一旦发生应急事件，调度分中心根据上述应急事件处置类别，明确现场处置领导、上报流程，有效联系各涉及科室，能够在最短时间内快速处置突发事件，从而大大缓解联勤联动的缺失，形成各部门、各单位的高效配合（如图2所示）。

图2：以运营调度分中心为中枢大脑的传递流程

再次，则是决策层、管理层和现场执行层三级管理体系的构建。应急事件处置涉及范围较广，部门和人员较多，为更加高效的进行沟通、指挥，运管中心应构建决策层、管理层和现场执行层在内的管理体系。其中，决策层可由运管中心总经理和副总经理组成，管理层由需配合应急事件处置的科室主任组成，现场执行层由牵头科室主任和管理人员组成。决策层和管理层还应组成领导小组，负责应急事件处置决策和各种事项安排，现场执行层立足部门职责，根据现场实际，可以组成不同职责的工作小组，明确各小组责任分工，指挥抢险救援队伍有序开展救援，三级管理层各司其职，密切配合，确保高速管理单位应急事件处置的快速高效。2.不断完善机制建设

高速公路应急事件主要特点是随机性、危害性、紧急性、复杂性、频发性，一旦发生应急事件，后续救援如果无法及时跟上将会带来更大的灾害，因此，除了建立常设应急处置统一指挥机构

外，还应不断完善机制建设。在机制建设过程中，联合工作机制就是其中极为重要的内容之一。菏泽运管中心应对现有的运营调度、集中监控、出行服务三个职能单元进行合并整合。整合之后，出行服务应负责向来电驾乘人员提供应急现场位置、道路通行情况等职责，集中监控负责持续关注所管辖高速道路通行情况、交通量的变化、拥堵情况的职责，运营调度负责根据上级集团公司、气象局、交警、政府信息、运管中心指挥部等下发命令及时信息传递、调度相关参与科室、单位参与应急事件救援的职责。菏泽运管中心通过运营调度、集中监控、出行服务联合工作体制建设，最大程度地减少信息遗漏和信息差错，确保信息发布的准确性和及时性。之后，则是常态化纵横联动机制的建立。有时由于110接警或者120接警人员对于高速应急事件处置不明确，遇到该类事件不知如何通知安排，可能造成救援时机的错过，因此，菏泽运管中心应该在今后工作中，加强与外部单位的联合工作，努力构建以运管中心应急事件处置为主，其他外部单位为辅的应急事件处置体系，最大化地减少指挥混乱、职能交叉、权责不明的现象发生。最后，还应对救援队伍区域进行重新划分，将主要牵头单位路管分中心可以划分为多个站点，每个站点负责20公里范围的道路救援及应急事件处置救援，能够确保应急事件发生时路管人员能在第一时间进场开展工作，而养护分中心和养护工区则是可以安排养护工区位于管辖道路中间站点，保证养护工区救援人员到达的及时率。此外，建立包括交警、医院、消防在内的各单位还要建立单线联系机制也十分有必要，能够保证接警电话人员有效安排救援人员和救援设备，提高救援队伍到达救援地点的及时性。

（二）完善高速公路应急处置协调机制

1.赋予高速监控中心行政权力

高速公路是现代交通运输的重要组成部分，对保障道路交通安全和顺畅起着至关重要的作用。而高速监控中心作为高速公路安全监控的重要平台，能够帮助政府更加有效地管理和维护高速公路的正常运行。因此，非常有必要赋予高速监控中心行政权力，支持其更好地履行职责和提供服务。首先，要做好法律法规方面的立法工作。通过立法在赋予高速监控中心行政权方面制定相关的法律和政策，在高速监控中心的行政权范围、权限和程序给予更加明确的依据。同时，菏泽运管中心还要在坚持权责对等原则的大前提下，在赋予高速监控中心行政权的同时明确其承担的具体责任。其次，要完善相应的组织机构，进一步明确组织机构的职责和权限，尽可能在选派具备行政法律、管理或技术等方面知识和能力的工作人员，并经常性地对上述人员进行培训，不断提升其专业能力，努力提高其运营和应急能力。再次，行政权的行使需要大量的数据支持，菏泽运管中心还要科学、合理、高效地构建信息平台，可以利用当前最前沿的科学技术，如大数据、人工智能、AR、VR等，对获取的监控数据和现场实时数据进行快速高效分析，为现场处置应急事件提供决策和行政权行使方面的依据。最后，还要强化监管和管理，权力一旦缺乏监督，那将会像野兽一样横冲直撞，因此，对赋予高速监控中心的行政权力应加强管理和监督，确保高速监控中心行使的行政权被关在制度的笼子里，确保执法的公平、公正和合法性，防止滥用职权和不当行为。

2.全面落实应急处置预案

全面落实应急处置预案是完善菏泽运管中心高速公路应急处置协调机制的另一方式。一方面，菏泽运管中心要加强日常性、经常性的演练。“十次演练，九次成功”，演练是检验预案可行性和实施效果的重要手段。为加强演练的实效性，演练可分为预案演练和现场演习两个方面。预案演练主要是对预案中的流程和步骤进行模拟和验证，通过不同场景下的演练发现问题和不足，方便在后期及时进行调整和完善。现场演习则主要是在实际环境中进行模拟训练，通过真实性、紧急性地演练提高人员应对突发事件的处理能力和反应速度。演练过程要注重总结经验，及时修改和完善预案，确保预案的实施能够贴近实际和具有可操作性。另一方面则是要完善配套措施。为了全面落实应急处置预案，还需要完善一系列配套措施，要建立健全应急指挥体系，明确各级指挥部门的职责和协作机制，完善的信息系统和应急通信系统，加强包括通信设备、救援器材、急救药品等设备和物资的储备，在确保指挥决策快速准确和信息及时传递的同时确保资源调度的准确性。

（三）完善高速公路应急保障机制

1.建立区域性大型应急物资仓库

在日兰高速菏关段应急处置机制建设过程中，菏泽运管中心要积极建立区域性大型应急物资仓库，完善应急保障基本要素配置，保证“一大带多小”的应急仓库管理模式。为此，菏泽运管中心一是由于大部分养护工区无法满足大量机械设备正常维护使用，所以要在山东高速公路集团股份公司的科学安排下，投入必要的人力、物力、财力，建立区域性大型应急仓库，对应I类养护工区，辐射相邻地市，一旦遇到大型应急事件，各大型应急仓库可最大速度进行应急救援，保证了各类应急事件的有效处置，打造高速公路应急救援圈；二是加强联机联动，与周围应急仓库加强合作，一旦出现大型应急事件，周围

60公里范围内的应急仓库可及时进行人员、设备支援，防止事件因人员设备缺失导致二次伤害。三是根据各项预案提前确定物资储备设施，根据事发情况的次数进行系统分析，科学布置应急物资，减少应急事件发生时因物资混乱导致拿取时间浪费。还可根据季节变化，适时调整物资摆放，如汛期需将塑料布、雨靴、抽水设备等提前摆放至易拿取位置，到冬季需提前将铁锨、大扫帚放至易拿取位置。通过全面改善应急物资储备库环境，可最大程度减少应急抢修时间成本。

2.加强应急救援人员建设

加强应急救援人员建设对提升日兰高速菏关段应急处置机制建设水平和能力至关重要，因此，菏泽运管中心首先要建立常态小组培训机制，强调危机意识，根据应急事件发生高频率的关键节点，及时与高速交警等部门开展联席会议，确保一旦发生应急事件发生，各参与科室部门能够快速反应。具体培训时，应确认在该应急事件中自己科室的站位、参与程度及参与内容，各小组成员定期沟通协调处置措施及持续优化应急预案。其次，要进行定期培训，提升应急事件处置人员综合水平。为规范应急事件处置管理，应形成一整套标准化的管理程序，规范应急事件上报流程、标准化语术等，有计划、有组织、有重点的与社会救援力量开展业务学习与培训，直接从实际操作出发，减少理论培训，采取侧重视频教学等方式通俗易懂的，通过培训达到应急救援效果。可重点学习培训突发事件现场科学处置规范、最新法律法规、辖区内典型案例梳理分析。再次，要积极通过开展定期、不定期联席会议加强信息互通共享，交流应急联动和运营调度经验等，构建起区域联动应急网，尽可能消除之前以往各自为政的状态，促进应急协调机制的进一步完善。

参考文献

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