浅议新形势下消防行政诉讼防范及应对措施

浅议新形势下消防行政诉讼防范及应对措施

张红兵

（武汉市消防救援支队，湖北武汉，430000）

摘要：新形势下如何贯彻落实党中央全面依法治国的决策部署、有效地防范和应对消防行政诉讼，是目前摆在各级消防救援机构面前亟待解决的课题。本文笔者从新形势下消防行政诉讼案件的类型及特点切入，分析其发案原因，提出防范及应对措施，以帮助消防行政执法机关有效防范及应对行政诉讼。

关键词：消防  行政诉讼  防范  应对措施

党的十九大以来，全面依法治国深入推进，消防监督执法制度也进行了全方位、深层次的改革。[1]特别是2019年5月30日中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过的《关于深化消防执法改革的意见》，新修订的《行政处罚法》于2021年7月15日正式施行，对消防监督执法提出了更高要求。在此新形势下，消防行政执法机关面临着“行政相对人维权意识不断提升、执法方式愈发透明、社会各界关注度更高、监督力量更强”等诸多挑战。新形势下如何贯彻落实党中央全面依法治国的决策部署、有效地防范和应对消防行政诉讼？是目前摆在各级消防救援机构面前亟待解决的课题。本文笔者欲从新形势下消防行政诉讼案件的类型及特点切入，分析其发案原因，并有针对性地提出防范及应对措施，以帮助消防行政执法机关有效防范及应对行政诉讼。

一、新形势下消防行政诉讼的案件类型及特点

（一）新形势下消防行政诉讼的案件类型

消防行政诉讼，是指公民、法人或其他组织认为消防救援机构及其工作人员的行政执法行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院依法进行审理并进行裁判的活动。新形势下，随着消防行政执法要求越来越高、行政相对人维权意识越来越强，消防行政机关在执法和救援工作中，可能被提起行政诉讼的执法行为主要有:(1)行政许可、行政确认类，如建公众聚集场所投入使用营业前的消防安全检查等;(2)行政信息公开类，如消防行政执法的事项、依据、程序、期限、结果是否及时地、依法定程序予以公开；(3)行政处罚类，如证据不充分、滥用自由裁量权、告知、听证程序不到位等各类违法违规的处罚行为;(4)行政强制类，如临时查封、强制拆除、强制恢复原状等;(5)执法不作为类，如不及时核查举报投诉、发现火灾隐患不及时通知单位或个人采取措施消除等;(6)其他类，如灭火救援以及消防安全行政公益诉讼等。

在理论界，对于包括灭火抢险救援、火灾事故认定等在内的部分消防行政执法行为是否具备可诉性仍存在较大分歧。但在实务中，经笔者整理、分析近年来的相关判例后，发现：（1）各级法院对于火灾事故认定是否具有可诉性，观点还是比较统一，认为火灾事故认定是处理火灾事故的证据，系一种专业技术鉴定行为，本身不确定当事人的权利义务关系，不属于独立的行政行为，故不具有可诉性[2]；（2）因灭火抢险救援行为被提起行政诉讼，法院受理审判的案例[3]愈来愈多，从这一点上来看，需要我们引起足够重视，不能再消极应付或心存侥幸，积极探索合理应对之策才是减少诉累的有效路径。

（二）新形势下消防行政诉讼的特点

1. 案件覆盖范围更广

新《行政诉讼法》中采用的是“行政行为”的概念[4]，其旨在将现实生活中行政执法的各种形态纳入行政诉讼受案范围，这一改变无疑也将对消防行政诉讼的受案范围造成影响。尽管目前包括灭火抢险救援在内的部分消防行政行为，其是否具备可诉性还处于模拟两可的“灰色地带”，但经过前述的判例分析，其日后被纳入行政诉讼范围的可能性仍然存在，这一定程度上也对消防行政执法机关的执法水平提出了更高的要求。

2.新发案件数量较往年有所增长

随着全面依法治国深入推进，国民的法律意识普遍得到增强，同时，法律制度的不断完善、审判程序的日渐高效也进一步降低了诉讼成本。在此大背景下，消防行政执法环节中一旦出现了行政相对人认为执法程序上存在瑕疵或者执法结果未达到其心理预期效果等情形时，行政相对人就很容易提起行政诉讼，来给消防执法机关施加压力以实现其诉求。这也是导致新发案件数量逐年增加的原因之一。从长远来看，通过加强消防行政执法机关与行政相对人的博弈与互动，对于提升消防行政执法水平、完善消防行政执法体制既是机遇也是挑战。

3.消防安全公益诉讼进入探索阶段

2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》于党的十九届四中全会上审议通过，该决定中提出要“拓展公益诉讼案件范围”。而后，重庆市人民检察院率先印发了《重庆市人民检察院关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见（试行）》，指导当地法院积极探索“等”外领域案件的办理，该意见中明确将消防安全在内的公共安全领域纳入“等”外探索的重点领域，并规定对“住宅小区、体育馆、商场、车站、展览馆等公众聚集场所、人员密集场所的消防器材不符合技术标准……存在公共安全隐患的，开展行政公益诉讼工作。”值得注意的是，在最高人民检察院印发的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》中，其未明确将消防安全纳入公益诉讼的范畴，但同时又允许地方性法规支持探索的新领域案件纳入公益诉讼范畴。

[5]换言之，尽管消防安全领域究竟是否纳入行政公益诉讼范畴目前在中央层面并无定论，实际由地方结合其情况自主决定，但不可否认的是，消防安全公益诉讼进入探索阶段已成为一种发展趋势，需要引起足够重视。

二、新形势下消防行政诉讼的发案原因分析

（一）消防行政执法制度仍不完善

新形势下，消防行政执法制度改革进入深水区，各级消防执法机关为了提高执法效率、规避执法风险，也根据当地实际情况制定了一些内部操作规章或办法，但部分规章制度存在设计理念上的欠缺或因未对执法人员予以指导而不具备实操性，导致其在实际履行的过程中效果打折扣，甚至引发纠纷。另外，虽然2019年应急管理部消防局出台了全国性消防行政处罚裁量指导意见，但只细化、量化了部分消防安全违法行为的处罚条件、情形、种类及幅度，各地执法过程中仍存在执法随意、标准不一的情况。

（二）执法人员综合执法水平不高

一是部分执法人员法治素养不高。消防执法专业性较强，人员准入门槛较高，而多数执法人员都不是科班出身，缺乏执法系统性学习，这些都会对执法人员的综合执法水平产生影响。二是部分执法人员还不适应新的监管模式。部分执法人员思想上还停留在改制转隶前的粗放式监管模式，对“双随机一公开”监管模式不适用，或执行中打折扣，对不当执法行为所产生的法律风险认识不足，执法过程中风险防范、证据留存等法律意识均较为薄弱。三是部分执法人员忽视程序的重要性。执法时未严格依照法定程序，对执法程序落实不到位，导致执法程序中多个环节有瑕疵。

（三）外部执法环境趋于复杂

一是部分行政相对人为实现其诉求，也会通过恶意诉讼或“找关系、打招呼”的方式来给消防行政执法机关施压。二是新冠疫情大背景下，许多企事业单位重心在防控疫情，经济效益下滑严重甚至难以生计，消防自我隐患整治力度较弱，出于服务民生服务企业，消防执法部门一定程度上会“放松”执法力度，但这不仅给消防部门行政执法增加了难度，也会引发消防行政诉讼案发的几率。

三、新形势下消防行政诉讼之防范及其应对

（一）新形势下消防行政诉讼的防范建议

1.完善相关规章制度

针对消防行政执法过程中易引发诉讼的重点环节，特别是火灾事故认定、灭火抢险救援、日常监督检查等领域，建议相关主管部门制定有针对性、操作性强的规章制度以明确其具体操作程序及执行标准。另外，按照《行政诉讼法》第53条之规定[6]，行政诉讼中原告可以申请对被告提供的规范性文件的合法性进行审查。也就是说，消防行政执法机关还需要提高适用法律的能力，及时辨识法律法规之间的位阶效力问题，同时在制定规范性文件时，还需重点落实合法性审查工作，尽量避免规章规定与上位法发生冲突。

2.构建风险预警体系

消防行政执法机关要重视事前防范，探索构建消防执法风险辨识、分析和测算“三位一体”评估系统，对经评估后确认有风险的执法行为要及时予以纠正、补救，并与行政相对人保持充分的沟通交流，争取取得行政相对人的理解。同时对于重复举报投诉、信访的案件要建立详尽的数据库，全面掌握行政相对人的利益诉求，并及时跟踪督办。此外，还需定期梳理、分析举报投诉、信访案件，提出有针对性的预防措施，构建完善的风险预警体系。

3.切实提升执法水平

打铁还需自身硬，切实提升执法人员的执法水平，才是消防行政执法机关有效减少诉累的根本之道。首先，要聚焦消防队伍能力提升，定期对执法人员开展培训工作，鼓励学习消防法律法规以及专业知识，不断提升执法人员的综合素养，同时要加强警示案例教育，及时收集典型案例并组织学习，切实做到“以案说法”；其次，要提高消防行政执法效能，在执法时要转变思想，重视程序正义，严格按照法定程序来履行职责，坚决杜绝执法不作为、乱作为、执法执勤随意等问题；最后，要严格“双随机一公开”消防监督检查制度，落实网上信息公开，及时向公众最大限度地公开执行事项的依据、程序、进度以及结果，充分保障人民群众了解、参与、监督消防行政执法工作的合法权利，推进消防行政执法公开、透明、规范运行。

4.做实内部自查纠错

消防执法过程中，往往不可避免会出现错误，出现错误不可怕，关键是如何将问题在内部消化，进而避免诉讼发生？首先，需做实内部自查纠错，强化机构内部监督，通过采取规范执法检查、落实重大执法行为集体议案、强化执法考评、聘请法律顾问等措施将诉讼风险扼杀于摇篮之中;其次，发现问题后一定要及时弥补纠正，并充分和行政相对人沟通，争取获得他们的谅解，尽量让其通过行政复议、复核等方式去实现诉求。

5.健全事后追责机制

对于执法错误行为，在纠错改正的基础上，充分运用通报批评、警示约谈、诫勉谈话等措施，防微杜渐，避免其演变成行政诉讼；对于违纪违法行为，科学设定追责范围、权限，依法依规进行追究，确保事后追责不缺位。在具体的倒查追责中应辩证看待、区分对待，对主观执法风险坚持教育追责并重，严肃追究相关单位和当事人责任，起到惩前毖后的效果；对客观执法风险坚持教育为主、追责为辅，给予相关单位和当事人应有的组织保护。

（二）新形势下消防行政诉讼的应对措施

1.重视证据收集，抓住“牛鼻子”

证据是诉讼的“无冕之王”，所谓“打官司”，其实质就是在“打证据”。具体到消防行政诉讼中，消防行政执法环节中留存的证据是判断被诉行政行为是否合法合规的关键证明，合法证据对于案件审理结果的重要性不言而喻。但值得注意的是，并非所有的证据都具有合法效力，这也要求消防行政机关在收集证据时，要注意确保收集主体合法、收集程序合法、证据的形式与内容合法、证据的具体适用合法，只有形式和内容上都符合法定要求的证据，才能最终得到法官的采信；也只有抓住了行政执法证据这一“牛鼻子”，才抓住了消防行政诉讼应诉工作的核心。

2.规范档案管理，筑牢“基础桩”

如前所述，符合法定要求的证据收集好后，还需对其进行现代化的档案管理，以避免其损毁、灭失。消防执法机关的工作人员应及时将具有保存价值的文字、图表、声像、实物等各种载体历史记录整理存档，这也是执法规范化建设的必然要求。档案管理要形成制度化，落实逐级责任制和岗位责任制，实行集中统一管理，确保监管执法有章可循、责任追究有据可查。

3.做好庭前准备，下好“先手棋”

首先，应及时制定应诉预案，针对被诉行政行为，调取证据材料及规范性文件，并对其认真研究审查，结合行政相对人的诉讼请求，明晰答辩思路，精心准备答辩材料；其次，合理安排出庭人员，原则上消防执法机关的负责人应到庭应诉，并安排一名熟悉业务的工作人员陪同，另外如果案情比较复杂，还可以同时聘请一至两名熟悉行政诉讼及消防业务的律师作为代理人参与诉讼。

4.保持良性沟通，打好“主动仗”

沟通是门艺术，保持与法官、行政相对人之间的良性沟通，对促使案件审理结果向好的方向发展大有裨益。这一方面，要求我们围绕争议焦点进行简要的陈述及辩论，同时，特别要注意辩论技巧，针对案件类型的特点，区分答辩的重点，如信息公开类，就要说明行政当事人是否提出公开申请及其目的是否正当，其申请公开事项是否属于依法可以公开的事项等。另一方面，庭后也要主动与法官保持沟通，进一步说明案情，必要时提交书面意见，尽量争取法官的理解和信任;此外还要及时、主动与对方当事人沟通，了解其核心诉求，做好解释工作，促进争议彻底解决。

[1] 2019年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化消防执法改革的意见》。

[2] 该观点详见于最高人民法院（2016）最高法行申775号行政裁定书、辽宁省高级人民法院（2020）辽行申642号复核决定书再审审查与审判监督行政裁定书、吉林省高级人民法院(2019)吉行申9号再审审查行政裁定书等。

[3] 如叶胜钧诉永昌县公安消防大队迟延履行灭火职责案（案号：甘肃省金昌市人民法院（2014）金中行终字第9号）、李高峰诉临清市公安消防大队不履行灭火救援职责案（案号：山东省聊城市人民法院（2017）鲁15行终41号）和徐新斌诉北京市海淀区公安消防支队案（案号：北京市海淀区人民法院(2016)京0108行初881号）等。

[4] 新《行政诉讼法》出台后，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，并明确“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，同时以列举的方式将“行政强制执行、对征收征用决定及其补偿决定不服”等作为可以提起行政诉讼的行政行为范畴。

[5] 2020年9月，最高人民检察院印发了《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，该意见中第二点明确了新领域案件的重点范围，主要涉及安全生产、公共卫生、生物安全、妇女及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护、证券、国防教育等领域，其中并未包括消防安全。但其同时又规定：“要办好地方性法规支持探索的新领域案件”，将地方性法规支持探索的新领域案件纳入公益诉讼范畴。

[6] 我国《行政诉讼法》第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。