开发区项目管理服务制度改革探析

开发区项目管理服务制度改革探析

覃春凯

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工作单位：金秀瑶族自治县工业园区管理委员会

摘要：开发区是我国不断探索中国特色社会主义经济发展途径的成功实践产物，经过四十多年的发展，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。十八大以来，中央提出把开发区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体、构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵、科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。开发区是打造一流营商环境的重要承载体。

关键字：开发区绿色集约

引言

邓小平在1986年亲笔书写“开发区大有希望”，又在1992年南巡中借视察

开发区的机会，阐述了对改革开放的看法，成为“南方讲话”的组成部分。我国

开发区建设，是在改革开放大背景下，按照经济特区-沿海城市-开发区不断细化

改革措施和途径的逻辑建立起来的，是我国不断探索中国特色社会主义经济发展

途径的成功实践产物，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开

放型经济发挥了不可替代的作用，开发区已成为推动我国工业化、城镇化快速发

展和对外开放的重要平台。

一、我国开发区管理现状

管理体制主要包含管理主体，以及与之相应的隶属关系、组织方式、机构设置、权限分配等维度，具体表现为相应的制度（这里的制度指微观意义上的具体制度）。基于对管理体制概念内涵的理解，我们可以这样定义开发区管理体制，即在对开发区管理过程中，上级政府、所在地政府、开发区管理机构（开发区管理委员会）、企业等管理主体之间对于开发区人、财、物管理相关的权限划分、隶属关系及相应的组织方式、机构设置等方面关系的总和。开发区管理体制的关键区分点在于管理主体的界定，经过查阅资料发现，我国开发区管理主体主要为准政府派出行政机构（开发区管理委员会）、企业（开发区总公司）国有企业平台公司等。

二、我国开发区管理体制面临挑战

我国开发区虽然取得了巨大成就，但伴随经济社会发展的新形势，开发区建设中潜伏的一些矛盾和问题逐渐显现，促使我们反躬自省，认真审视这些矛盾和问题背后的体制性根源。

(一)开发区扩张趋势与其管理体制不协调

总体来看，开发区尤其是经济发达地区的开发区大都完成了设立时规划区域内的开发建设任务，但地方为了延续优惠政策，维持经济快速增长势头，缓解开发区土地资源紧缺的矛盾，开始对发展潜力较大、前景较好的开发区进行扩容增加区划面积。譬如，J市高新区1991年成立时规划面积为159平方公里，2005年调整为125平方公里，扩张了7倍多。开发区区域的扩张使开发区管理主体面对更多的管理服务对象和事项，在行政技术等没有突飞猛进的情况下，对象和事项增加必然要求职能甚至机构扩展。据我们实地考察，许多开发区已明确将劳动、人事、治安等工作及兴办和管理科教文卫体等社会公益事业作为主要职责，并设立社会事务中心局。不过，与开发区规模扩张形成鲜明对比的是，开发区一般是政府的派出机构(迄今无法律条文明确其地位),派出机构的性质决定了它在利用现有资源、管理手段和方式等处理纷繁复杂的社会事务时存在诸多困难。比如，执法主体资格不具备、相应管理权限缺乏等，这使开发区在很大程度上处于尴尬境地和不规范状态。

(二)开发区管理体制优势不断弱化

开发区管理体制的一个重要优势是以优化整合的机构和稀缺精干的编制、职数等行政资源配置，推动了区域经济快速增长。据统计，在开发区前期创建业过程中，其机构数一般约为同级行政区的1A-1/10左右，编制和实有工作人员则为同级行政区平均数的1/10左右。在这一机构编制资源配置条件下，开发区管理体制优势得以充分体现。仅以国家级开发区来说，其以约占城市Q04%的土地面积，创造了4.49%的国内生产总值，出口了占全国68%的高新技术产品。近年来，随着开发区规模扩大和事务增加，开发区机构和实有人员数量也呈上升趋势，以精干高效为主要特点的开发区管理体制开始褪色并开始向行政区管理体制靠拢，据我们考察调研的情况来看，与以前相比，开发区新设机构和挂牌机构不断增加，实有人员逐年上升，大大超过核定的编制数(有的地方达一倍甚至几倍)。这一现实表明，机构和人员膦肿的体制痼疾已在开发区显现，开发区管理体制的优势正在不断弱化，这一趋势将深刻影响开发区职能的行使状况和开发建设的实际绩效。

(三)开发区内部激励机制的效用日益递减

由于率先在内部建立高效务实的、以薪酬和级别、职位等为主要杠杆的激励机制，许多开发区成为“人才聚集区”,使自身由小变大、从弱变强。但是，随着我国市场经济不断发展和开发区优势逐渐弱化，开发区内部激励机制的效用也开始发生动摇，就薪酬而言，各地实行“阳光工资”政策后，开发区工作人员的工资虽然相对高一些，但差别不是太大，且在开发区工作的压力更大、强度更高，因而以工资调整来激励工作人员的操作空间相对减少。在人员管理方式上，大多数开发区采用人员聘任制，定编定级，隔几年一聘，但实际上很难解聘员工，与机关大体类似。在级别、职位激励方面，以提高开发区行政级别的方式形成激励，只能惠及少数人，后果是竞相攀比，扰乱行政管理的统一性；在开发区内，职能部门相对较少，领导职数有限，大多数人的职务上升空间受到约束。除党工委、管委会的少数高层干部可以横向流动之外，开发区其他人员很难向区外行政机关流动。人员向上流动受限，造成有才干的人难上去，无才干的人难下来；人员向外流动不畅，使开发区处于某种隔离状态，造成素质不高的人难出去，高素质的人难进来。而且，开发区大多使用地方事业编制，一旦退休将面临待遇、保障等相对降低的问题，这在客观上影响了工作队伍的士气和稳定性。当前，开发区内部激励机制效用递减的后果已初露端倪，若不及时改变，开发区人才流失、队伍老化、创新力不足等问题将严重制约其未来发展。

三、增强我国开发区管理体制发展的相关对策

为了更好促进开发区的全面发展，充分发挥出开发区应有的相关功能，对开发区管理体制进行创新发展是非常重要的。在具体实施的过程中可以从如下方面入手：

（一）强化对各种类型的开发区的总体协调与管理

从各个地区政府的层面来分析，为了增强开发区实际运行效果，在对其管理体制进行创新发展时，实现其总体的协调与管理是非常关键的。在具体实施的过程中，首先应当形成统一的领导，应当从党委与政府两个层面上形成一个全面统一的党政联合机构，可从开发区已经有的领导小组为基础，根据开发区实际运行情况进行针对性的完善与健全。并设置定期或不定期召开相关的会议，从而更好确保开发区在具体运行过程中遇到的相关重大的问题。特别是对于开发区在发展过程中需要协调的与各个方面的关系，这对于开发区管理体制更好实现创新发展是非常关键的。

（二）明确开发区管理体制的法律地位

从当前众多开发区的实际管理过程来看，其在具体管理的过程中已经有了较为充足的原始资本积累，为了更好实现其管理体制的创新发展，明确其法律地位是非常重要的。在具体实施的过程中，需要从国家层面上针对当前我国很多地区开发区实际发展需求，统一设定出针对开发区管理体制创新发展的法律条文，从而从法律制度层面上能够更好促进我国开发区各项管理工作能够有条不紊的展

开，这对于开发区管理体制的创新是非常关键的。

（三）全面准确处理好开发区与周边区域之间的关系

为了将开发区在经济发展、招商等方面的作用充分发挥出来，在对其管理体制进行创新的过程中，应当对其与周边区域之间的关系做好处理。特别是针对当前很多开发区在设置的过程中其往往在很多乡镇的旁边，处理好其与各个乡镇之间的关系更加重要。在具体实施的过程中，可以从构建出联席会办制度入手，将开发区中所有部门之间的具体管理职能全面捋顺，实现其与周边所有区域之间的有效协调，确保开发区中所有部门之间形成有效的合力。其次，由于部分开发区在具体运行的过程中，其不仅需要具备有政府管理的职能，还需要具备有经济管理的职能，该类开发区在进行管理体制创新的过程中，对于地方管理事务的实际掌控可交由地方区域实际处在的行政区域承担，实现和行政部门之间的有效协调，这个过程中可以采用设置经济社会管理机构的方式来实现对所有管理事项的分类有效管理，特别是对于其中包含有较多社会性质的工作较多的开发区而言，在进行其管理体制创新的过程中，非常有必要在其具体这类方面进行创新发展，降低管理层的管理压力，更好释放出开发区在经济发展过程中应有的活力。

四、结语

综上分析，在开发区发展的过程中，全面实现管理体制发展有着较为重要的意义。但是在具体实施的过程中，相关的责任主 体应当从开发区的实际情况出发，分析影响管理体制创新发展的相 关因素，并采取针对性的措施增强管理体制创新发展效果，从而更 好推动开发区实现健康可持续发展，为城市的整体发展注入更多的 活力与动力。

参考文献：

[1]白冰,潘效华.关于创新开发区管理体制机制的思考[J].行政科学论坛,2022,9(02):15-20.

[2]王霞俊,郭永祥.优化开发区机构编制管理的探索与思考[J].中国机构改革与管理,2021(05):18-22.