深圳市人民政府发展研究中心 广东.深圳518000
摘要:上海市近年来不断尝试创新审批服务措施,推动审批流程简化,优化重点园区营商环境。创新工程建设项目审批“告知承诺+容缺后补”制度,推动政府投资项目全流程审批机制优化。海南自贸区按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,最大限度精简审批、评估事项,并下放审批权限,授权重点园区管理机构行使极简审批,切实提高审批效率。上述城市的经验对深圳市进一步优化政府投资项目全流程审批具有借鉴意义。
关键词:政府投资项目;全流程审批;上海市;海南省;深圳市
一、上海政府投资项目的审批经验
为推动政府投资项目早落地、早开工、早见效,促进经济社会稳定发展,中共上海市委、市政府通过授权、突破、增编等方式进行制度创新,发布了《关于进一步深化行政审批制度改革加快推进重大项目建设的若干措施》《临港新片区工程建设项目审批制度深化改革实施意见(试行)》(2020)和《临港新片区施工许可告知承诺制实施方案(试行)》(2020)等试点政策。总的看来,创新政策覆盖从土地出让到竣工验收的全流程,强化主线(土地-立项-规划-审图-施工许可)和辅线(环保、水务、交通、绿化、消防、民防等各专业审查和评估)并进的实施力度,完善“告知承诺+容缺后补”制度,有效缩短项目从签约到开工的整体用时。
以上海临港片区的“特斯拉经验”为例。2019年初,特斯拉上海工厂启动建设,然而开工后不久,特斯拉首席执行官马斯克要求修改原厂房图纸,将整体屋顶改为四个分割开来的屋顶。虽然仅为“小改动”,但意味着所有审批环节必须重新来过。上海临港新片区积极采用“容缺后补”制度,即在重要的主体材料完整的情况下,允许一部分非主要的材料后期补上。通过“容缺后补”制度,成就“特斯拉速度”,并在此基础上广泛推广复制特斯拉经验,不断纾解市场主体痛点,优化办理建筑许可流程及营商环境。针对重大产业项目、重大工程项目,积极扩大“容缺后补”试点,进一步扩大“告知承诺”范围,梳理一批一般不影响安全和公共利益的非关键要件,在审批流程中试以“容缺后补”,允许建设主体在一定期限内补齐。同时,多策并举,扩大试点辅线评估评审的“甩项后置”。针对项目分阶段、分片区建设的特点,一期一阶段项目所涉的部分第三方评审,充分信任,以“告知承诺”的方式甩项后置,不作为开工前置条件。
总结来看,上海政府投资项目已经形成了如下六个方面的成熟经验:
1.完善项目准入立项机制。针对战略预留区、开发边界外的现状工业用地,优化地块建设启动机制,简化项目准入认定程序,将战略预留区项目启用所需时间压缩至10日内。加快项目立项前期工作。
2.改进项目用地管理方式。一是由市级统筹一批项目指标,实施用地指标周转暂借方式,优先保障重大项目。二是深化项目用地“带方案”出让,推广“按标准”出让,实现“地等项目”。三是支持存量工业用地转型发展,精简优化土地供应审批,实行“三证合一”,实现土地供应只办“一个事项”。
3.简化下放项目规划许可。提高控详规划调整效率,扩大规划执行覆盖面,将规划审批时限压缩至10日内,图则更新成果入库时限压缩至2日内。对项目设计方案审批实施告知承诺、容缺后补制度,进一步下放规划资源审批权和500平方米以下绿地占用审批权,将占用500平方米以下已建成绿地的审批权下放各区,超过70%的项目可直接到各区办理,对占用的绿地,由各区年内统筹补建相应面积的绿地,或缴纳绿化补偿费和绿地易地补偿费。工业园区内各项目绿地比例由园区管理机构统筹平衡、自主确定,在保障工业园区绿地总面积不低于其用地总面积20%的前提下,对经审定完成绿化专项规划的工业园区,园区内各项目的具体绿地比例,由园区管理机构或区政府确定的管理部门统筹平衡、自主确定。
4.加快推进项目建设许可。推行区域评估,取消或简化单个项目评估,对部分评估实施告知承诺、容缺后补。简化桩基础工程施工许可,允许部分项目不实施装配式建筑。优化市政公用接入服务,实现市政公用接入与项目建设同步推进。
5.优化项目竣工验收流程。通过告知承诺方式,实施项目分期竣工验收,支持企业主体工程或单体建筑尽快投入使用。实行“验登合一”制度,加快项目竣工验收、房地产证等手续办理。实施土地核验容缺通过,企业可凭验收文件办理经营相关手续。
6.提升项目推进服务效能。一是依托工程建设项目审批管理系统、审批审查中心,深化项目审批“一网通办”。二是强化对重大项目的跟踪督促和事中事后监管,加强对推进模式和改革措施的效果评估,及时做出调整优化。三是加强制度保障,实施容错机制,复制推广成熟的先行先试经验。
二、海南省政府投资项目的审批经验
为探索最大限度简化政府投资建设项目审批,降低投资成本、增强投资效率,从2015年年底开始,海南省在海口美安科技新城、海南生态软件园、博鳌乐城国际医疗旅游先行区等园区进行试点,对政府投资建设项目涉及的18个行政审批事项进行变通,探索“极简审批”路径。所谓的“极简审批”主要指“六个试行”,包括试行“规划代立项制”、“区域评估制”、“准入清单制”、
“承诺公示制”、“联合验收制”以及“项目退出”制。后续,海南省拟结合“极简审批”试点经验立规,将可复制经验从重点园区拓展至省级、市县产业园区以及其他具备条件的区域。目前,海南省已形成《海南自由贸易港极简审批条例(修订稿)》,并拟于2024年报经省政府同意后,提请省人大常委会审议,力争在2205年全岛封关前公布,并面向所有市场主体实施。
总结来看,海南政府投资项目审批经验可总结为如下六个方面:
1.规划代立项制。按照重点片区总体规划、控制性详细规划、产业发展规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、生态环境保护规划、交通规划等规划的“多规合一”要求,消除各类规划之间的用地要求差异,划定统一的建设用地规模控制线、生态控制线、产业区块控制线,形成一张蓝图,实现空间规划的统一和协调。以园区“多规合一”方案取代单个项目的立项审批,涉及土地农转用手续、土地指标、林地指标,由重点园区管理机构根据建设需要向国土和林业部门申请,按年度或按批次予以批复。
2.区域评估制。重点园区管理机构组织编制环境影响评价、水土保持评估、压覆矿床评估、地质灾害评估、雷电灾害风险评估、人防工程规划等区域性规划评估,以区域评估取代个案评估,后续建设项目无需再重复开展。实行环境影响评价分类管理,对污染较重、生态影响较大、环境风险较高的建设项目委托相应资质的单位编制项目环境影响评价报告并报送环保部门审批,其他项目可用区域环评代替项目环评,无需另行编制。
3.准入清单制。按照海南全省产业指导目录和重点园区产业定位,制定建设项目“准入清单”。对符合“准入清单”目录的政府投资项目,实行入园评估制度,重点从投入产出、技术含量及人才数量指标等方面进行评估。大幅度压缩项目入园评估和审批时限,加快项目入园建设,将注重“事前审批”向加强“事中事后监管”转变。
4.告知承诺制。在办理项目登记或用地规划、建设工程规划、施工许可时,行政机关以书面形式将法律法规规定证明的义务或者条件一次性告知申请人,由申请人书面承诺已符合这些标准和条件,并愿意承担承诺不实所带来的法律责任,行政机关不再索要证明,予以直接办理。
5.联合验收制。依法应当由行政机关验收的事项,建设单位可以向省和市、县、自治县人民政府确定的牵头部门或者重点园区管理机构提出联合验收申请,由牵头部门或者重点园区管理机构统筹组织规划、消防等主管部门在规定时限内完成验收工作,统一出具验收意见。
6.项目退出制。通过“联合检查、专项检查、抽样检查、日常检查”等方式加强对项目建设的事中监管,确保项目建设符合相关法律法规及行业标准。项目联合验收后,对项目进行检查和评估,确保项目合约执行到位。在事中、事后监管中,对存在严重违反规划、擅自改变土地用途、产值不达标、长期闲置土地、严重影响环境、工程质量存在重大安全隐患等问题且无法整改的项目,及时做出退出处理。
图1 海南省政府投资项目极简审批流程示意图
三、经验启示
通过对上海、海南等地政府投资项目审批创新措施的梳理可以发现,当前建设项目审批流程优化的整体特点主要体现在审批环节、审批事项、审批内容、监管机制、管理服务五个方面。
(一)审批环节:由“串联”变“并联”
原有的政府投资项目在审批环节需要分项进行,由不同部门“串联”审批,往往环节多、耗时长,大量时间消耗在公文往返之中,极大地增加了审批时长。通过试点推行“并联”审批,每个审批阶段确定一家牵头部门,实行“一家牵头、并联审批、限时办结”的改革行动,极大地缩短了项目审批时长。同时,将由同一部门管理,或实施内容相近,或属于同一办理阶段的多个事项整合为一个审批事项,比如“联合验收”、“验登合一”等(表1),可以大幅度提升审批效率,加快项目推进。
表1 审批环节创新措施一览表
创新点 | 涉及流程 | 具体内容 | 参考政策 |
联合验收 | 竣工验收 | 项目建设完工后30天内,投资主体向管理机构申请验收,管理机构组织相关职能部门和专家依据行业标准规范进行“联合验收”,重点把好项目工程质量安全关和环境保护关,并在20天内做出同意投产、限期整改、全面整顿的意见。 | 海口《美安科技新城行政审批制度改革试点实施方案》 |
验登合一 | 竣工验收 | 实行“验登合一”。对自持的项目优化竣工验收和不动产登记流程,在项目竣工后,同步办理综合竣工验收和不动产登记。 | 上海《关于进一步深化行政审批制度改革加快推进重大项目建设的若干措施》 |
(二)审批事项:由“分散”变“集中”
随着中央推进“五个一”改革,即“一张蓝图、一个系统、一个窗口、一张表单、一套机制”,工程建设项目审批由“分散办理”转变为“集中办理”。一方面,依托以“多规合一”的“一张蓝图”为基础,统筹协调各部门提出项目建设条件,将部分审批事项前置,形成“准入清单”、“规划代立项”、“区域评估”等创新措施,并为“标准地”出让、“带方案”出让等实践提供基础。另一方面,通过“一个窗口”提供综合服务,建立前台受理、后台审核机制,实现一个窗口对外服务和管理,审批机关需要通过征求相关部门意见解决的事项,转变为政府内部协作的事项。建设项目可集中申请、集中获取相关证件,如将划拨决定书、建设用地批准书、建设用地规划许可证“三证合一”,实现土地供应只办“一个事项”。
(三)审批内容:由“完整”变“容缺”
近年来,政府投资项目的审批改革都在尝试推行“告知承诺制”,即政府公布实行告知承诺制的审批事项清单及具体要求,申请人按照要求做出书面承诺,审批部门直接做出审批决定并监督申请人切实履行承诺。告知承诺制主要应用于小型低风险项目,立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可等许可证的颁发,以及对各相关部门意见的反馈。在此过程中,“容缺审批”成为了要点,即对基本条件具备、主要申请材料齐全且符合法定形式,但次要条件或者申请材料欠缺的审批事项,经过申请人做出相应承诺后,审批部门可容缺后补、先予受理,经审查后颁发相关行政许可。在办理审批时,审批部门将当场一次性告知需要补正的材料、时限和超期补正处理办法,并要求申请人承诺在一定期限内补正全部材料。
(四)监管机制:由“事前”变“事中、事后”
政府投资项目的监管应以“放管结合、放管并重”为原则,结合审批创新举措,逐步探索建立健全完善的监管体系。一方面,通过将“事前”监管转向“事中、事后”监管,建立透明、规范、高效的协同监管机制,适应改革后的审批流程。另一方面,通过加强信用体系建设,建立诚信档案和黑名单等制度,将项目违法违规、不履行承诺等不良行为向社会公开,构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。
(五)管理服务:由“线下”变“线上”
将建设项目管理服务从“线下”办理向“线上”转化,探索“最多跑一次”、“马上办,网上办,一次办”、“不见面审批”等做法,加快审批、方便申请。同时,依托网上信息平台,提供“全程代办”、专家服务小组等服务,为建设项目提供全流程服务及督办工作。
1