取水许可管理工作现状分析及改进措施研究——以南充市为例

取水许可管理工作现状分析及改进措施研究——以南充市为例

李昱坤

南充市水旱灾害防御中心  637000

摘要：取水许可管理是将水作为资源进行开发利用的控制手段，是促进水资源集约节约使用的重要途径。现阶段取水许可管理工作存在未按要求执行取水许可制度、水资源论证不严格、超许可取水等问题，与新阶段治水管水要求不匹配。本文以南充市取水许可管理工作实践为研究对象，分析管理现状及存在问题，剖析问题产生原因及制约因素，针对性提出严格水资源论证、加强取水验收、强化日常管理等方面的改进措施，为科学、规范、高效开展取水许可管理工作提供参考建议。

关键词：取水许可管理；现状分析；改进措施

水资源管理是水行政主管部门的重要工作内容，涉及水资源的开发、利用及保护，通过实施水资源管理，促进流域区域水资源合理开发及高效利用，持续改善水生态环境，支撑社会经济高质量发展，寻求资源开发、经济发展、环境保护相互协调的路径，实现可持续性发展，达到人水和谐。新时期，总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为水资源管理工作的开展指明了方向，最严格水资源管理制度的实施及系列政策法规的制定，为水资源

管理工作的具体实施提供了依据。取水许可管理是水资源管理工作的核心内容，其成效决定着水资源工作质量的优劣，并对水资源科学配置、高效利用、乃至水行政决策产生直接影响。南充市位于四川盆地东北部，降水较为丰沛，主要河流包括嘉陵江干流及支流，人均水资源量约为全国人均占有量的四分之一，属于水资源缺乏地区。总结近年来工作实践，受自然条件现状、经济社会发展、资源投入等因素制约，南充市取水许可管理工作仍存在部分问题需要进一步探讨和研究。

一、现状问题及制约因素

（一）存在未按要求执行取水许可制度

由于南充市处于南方丰水地区，取水单位或个人普遍缺乏取水许可意识，甚至对于取水许可事项持有轻视抵触情绪。一方面从取水户角度看，取水单位或个人不熟悉取水申请的相关规定，不知道哪种情形的取水行为需要办理取水许可，怎么办？向谁办理？什么程序？需要什么资料？一系列的问题让取水户感到困惑，导致取水许可事项在办理过程中与政策法规产生偏差。在实践工作中，经常出现取水单位未批先建的情形，甚至发生实际已取水运行再申请取水许可的现象，导致取水许可行政审批工作陷入被动，易发生许可事项屈从于既定事实的乱象，这种行为损害了政策法规的威严性，既不能发挥取水申请对于建设项目的指导作用，也不利于最严格水资源管理制度的施行。另一方面站在主管部门的角度，根据相关法律法规，取水许可实行分级管理，规定了省市县各级水行政主管部门办理取水许可的权限范围，并明确了取水申请的材料要件，同时对于取水验收事项也作出了详细说明，然而，由于对取水许可政策理解不到位，发生了下级水行政主管部门越权办理取水许可证的例子，还出现重取水申请而轻取水验收的现象，忽视了取水验收是对取水申请批复的再复核，及对取水许可与否再把关的重要作用。同时，根据取用水监督检查情况反馈，取水许可审批还存在资料管理不规范，主要表现在资料要件不齐全、时间有逻辑错误、论证及验收报告质量不高等问题。

（二）存在水资源论证不严格问题

论证主要是回答建设项目怎么用水？怎么节水？用多少水？在哪里取水？如何退水？有何影响等核心问题。作为水行政主管部门，在水资源论证技术审查及监督检查中，发现水资源论证制度的执行存在不到位的情况，水资源论证制度有流于形式的倾向，甚至出现部分已办证的取水项目并未开展水资源论证工作。从论证报告的内容来看，由于水资源论证资质的取消，当前第三方技术服务市场鱼龙混杂，报告编制质量普遍不高，存在报告流水线生产化、论证针对性不强及深度不足等问题。主要表现为：未按编制大纲设置报告结构、工作等级及水平年选取不合理、项目概况介绍不清晰、资料收集及调查工作不全面、未按新要求专章论述节水评价内容、取用水规模确定不合理、水源论证缺乏比选方案、取水存在不可靠风险、影响分析不全面深入、附图附件不齐全不规范等问题。从技术审查环节来看，现阶段，水资源论证报告技术审查由水行政主管部门组织，邀请行业专家进行技术把关，然而水资源论证本身是一项系统而复杂的技术工作，涉及政策法规、社会经济发展、相关规划、水文水资源、给排水、工程建设、生态环境等多方面，受限于专家业务水平、专业结构、审查时间等因素制约，技术审查环节存在把关不严格的现象。同时，水资源论证工作呈现出为了审查而编制、为了论证而论证的不良趋势，这是亟需解决的问题。

（三）存在证照管理不规范现象

当前，南充市取水许可证保有量位列全省前茅，证照管理工作量大且复杂，证照管理工作主要基于四川省水资源管理与调配系统开展，涉及到取水许可证的新办、变更、延续、注销及吊销等日常工作，也包括证照信息数据的治理。证照管理工作具有动态性的特征，需要及时跟踪取水行为的实际情况，根据相关法律法规按程序办理，并在系统模块开展相应工作，包括基本信息及技术信息的录入及审核，具有较强的专业性。由于水资源管理体系人员不足及专业力量薄弱等原因，证照管理工作与标准还存在差距，主要体现在：未在规定时限新办取水许可证、取水许可证信息录入不完整不准确、信息存在逻辑错误、未按要求上传附件资料、未及时按实际变更取水许可证相关信息、延续注销取水许可证未按要求开展、办理事项资料管理不齐全不规范等问题。同时，现有证照依然存在数据信息错误、不完整等现象，也反映了数据治理工作未落到实处。机构改革后，县区取水许可审批事项归口至行政审批部门，取水日常管理仍由水行政主管部门负责，割裂了取水管理工作的完整性，导致取水许可管理制度运行不畅，经常出现部门间推诿扯皮、权责不明的现象，也增加了取水单位及个人的申请成本。

（四）存在违法取水行为

《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规明确规定，任何单位和个人未经批准不得擅自取水，取水户应当按照水行政主管部门下达的取水计划开展取水活动。当前，由于人员力量不足、法律法规宣传不到位、执法偏软等因素，仍然存在无证取水的现象。一部分取水户未知晓无证取水行为涉嫌违法，属于盗采国家自然资源的行为，认为水资源广泛分布可以随意取用，未形成取水需要行政许可的意识。也存在部分取水户法律意识不强，不主动按程序申请取水，抱有侥幸心理，认为检查到了就交罚款再补办，没有查到就可以置之不理。同时，部分取水户虽然办理了取水许可证，但并未按照证照要求的取水规模、取水用途进行取水活动，存在办了证就可以随便取随意用的错误观念，认为就是打个申请、报个说明、接受个处罚的事情，对取水许可管理、计划管理的要求未给予重视和尊重，多次出现超许可超计划取水行为，给取水管理工作带来不良效应。

二、改进措施研究

（一）严格取水许可管理

一方面取水许可办理事项要严格依据《取水许可和水资源费征收管理条例》《四川省水资源条例》及《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》等法律法规执行。相关法规明确界定了取水申请提出的时间节点，审批制和核准制的建设项目应在可研报告报送之前，备案制的建设项目应在开工之前，对于不在规定时间提出取水申请的取水户，特别是未批先建的取水户，不完成整改坚决不予办理取水许可事项，其取水行为按照无证取水处理。对于提交资料不符合要求的坚决不予受理，严把资料规范性。另一方面严格执行建设项目水资源论证制度，做好取水申请批复的技术支撑。加强水资源论证报告初审，对于编制质量较差的报告原则上不开展技术审查。逐步组建业务水平突出、专业结构合理、认真负责的评审专家库，严格依据《建设项目水资源论证导则》等法律法规开展技术审查工作，充分发挥水行政部门的主导作用，提升技术审查的严肃性和可靠性。要高质量的组织取水验收工作，实地复核取水项目试运行情况，严格按照《四川省取水验收管理办法》开展验收报告技术审查，当与取水申请批复出现较大变化时，要认真复核，慎重提出验收意见，未完善整改之前，不予通过验收，严格把控验收质量关。

（二）加强水行政执法

现阶段，水资源管理相关法律法规已日趋完善，为了保证良好的取水秩序，有效规范取水行为，必须加大水行政执法力度，坚决打击违法违规取水行为。一方面要加强执法队伍建设，增加执法力量，加强执法人员业务能力，做到有法可依，执法必严，对于违法违规取水行为做到及时发现、依法打击、精准防控。另一方面要加强水行政执法巡查，及时发现违法违规取水活动，对于无证取水行为，要依法办理、严格处罚、责令整改，避免其他因素干扰，形成震慑和示范效应，通过法律的手段，促使取水户不敢擅自取水。最后要依据《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规，加大超许可超计划取水行为、偷漏缴纳水资源税等的处罚力度，严格实行计量征收和超计划、超定额累进加价收费制度。

（三）加大资源投入

一方面水资源管理工作涉及面广、工作量大、专业性强，要做好取水许可管理工作，必须加大人力投入，特别是专业技术力量的投入。地方水行政主管部门要高度重视水资源管理工作，设置专门的水资源管理机构，构建高效有力的技术支撑机制，配置足够的管理技术人员，同时加强人员专业培训，提升从业人员的管理水平和业务能力。另一方面要构建完善的取水计量监测体系，取水管理的核心是取水量的管理，取水计量是用水统计和水资源税缴纳的依据，如何做到高效计量、精准计量尤为重要。办理取水许可证的取水户必须安装计量设施，并保证计量器具的正常运行，要定期按照要求对计量设施进行检定校准。要提高取水在线计量的比例，利用信息化的技术手段开展计量设施建设，比如安装超声波流量计、电磁流量计等新设备，实现取水计量数据的自动收集、存储及传输。最后要加大财政资金保障，加强计量体系建设财政补助力度，形成计量设施建设示范引领作用，投入资金用于水资源管理信息化水平提升，保障国家水资源监控能力建设站点运维管理。

（四）强化监督检查

监督检查是促进各级各主体履行取水管理法定义务的逆向手段，一方面要根据中省要求制定年度取用水管理监督检查工作方案，并与上级监督检查方案相协调，确保方案的科学性和可操作性。另一方面要参照《水利部水资源管理监督检查指导手册》，并结合地区实际情况选取检查内容，提高检查的针对性。再一方面要严格依照检查方案，通过四川省水资源管理与调配系统监督检查模块，依照《四川省水资源管理监督检查操作手册》，组织开展取水监督检查工作，通过自查自纠、县级交叉检查、市随机抽查等方式进行。在检查工作中，检查人员务必要高度负责，秉承客观公正的态度，要采用查阅资料、电话询问、走访座谈、实地复核等多种方式检查取水管理实际情况，既要做到监督检查有温度，又要避免讲人情、走过场，使得监督检查能真实客观的发现管理工作中存在的不足与问题。最后对于检查发现的问题要及时向被检查对象反馈，按照程序进行确认。作为市级水行政主管部门，需要及时以县级行政区为单位下达整改通知书，明确整改内容、要求及时限，督促指导按时按质完成整改任务，通过监督检查工作确保取水管理工作逐步规范化。

综上所述，取水管理工作是水资源管理工作的核心和重点，涉及的内容和技术领域多而广，因此工作人员一定要正确把握管理工作的难点和问题，加强业务学习和经验交流，以科学、严谨、认真负责的工作态度，对有关问题进行客观分析评价，采取有效措施，提升取水管理水平，实事求是地解决工作中的问题，为最严格水资源管理提供可靠的支撑。

参考文献：

[1]刘啸，戴向前，周飞，冯玮. 对取水许可事中事后监管的分析与思考[J].水利发展研究, 2021,21(12):29-31.DOI:10.13928/j.cnki.wrdr.2021.12.009.

[2]宋乔依，淡雅君.规范取水许可证延续 强化取水许可监管[J].四川水利, 2021(S1):13-15.

[3]刘啸，戴向前，马俊.新形势下完善取水许可制度的思考[J].水利经济. 2021,39(02)：50-54+96-97.

[4]姚亮，张剑刚，刘国平.江苏省昆山市取水许可管理现状及对策研究[J].水利发展研究. 2023,23(09)：83-87.DOI：10.13928/j.cnki.wrdr.2023.09.014.