淮安市新业态全链条联合监管模式研究

淮安市新业态全链条联合监管模式研究

彭昌峰  宋娟  高兰

（淮安市交通运输综合行政执法支队，淮安市 223000）

摘要： 根据淮安市网约车行业的发展现状相关数据，总结分析近年来行业管理部门针对网约车打造的新业态事前事中事后全链条联合监管体系采取的主要政策措施、监管成效、存在问题等三个方面，并探索提出优化完善新业态监管模式的建议。

关键词：网约车；新业态；全链条联合监管；规范健康发展

0 引言

新业态指顺应多元化、多样化、个性化的产品或服务需求，依托技术创新和应用，从现有产业和领域中衍生叠加出的新环节、新链条、新活动形态[1]。自2016年网络预约出租汽车（以下称网约车）作为新业态，被国家正式作为出租汽车行业的组成部门，提供出行服务、纳入正式监管以来，网约车迅猛发展，在方便公众出行的同时，也带来了非法违规营运、扰乱市场公平等侵害群众权益的安全隐患和突出问题。网约车行业涉及到交通运输、电子商务、信息服务等多类别行业的跨界融合，如何运用全新的监管模式和监管手段加强和改进网约车监管，已成为当前交通运输主管部门亟待研究解决的重要课题。

1 淮安市网约车行业发展现状

淮安市位于江苏省中北部，江淮平原东部。地处长江三角洲地区，是苏北重要中心城市，长三角北部现代化中心城市。下辖清江浦、淮阴、淮安、洪泽4区和涟水、盱眙、金湖3县，总面积10030平方公里，其中市区面积4452平方公里。常住人口455.31万人，其中淮安市区建成区人口164.4万人。2017年底，深圳万顺叫车云信息技术有限公司淮安分公司取得网络预约出租汽车经营许可证，成为淮安市第一家网约车平台公司；2019年2月18日，滴滴出行科技有限公司在淮安市取得网络预约出租汽车经营许可证，标志着淮安网约车合规化进程进入实质性阶段。

根据2023年底的统计数据，淮安市共有20家网约车平台公司取得网络预约出租汽车经营许可证（其中市区16家，盱眙县4家），共有网约车线下服务机构20家，有3820辆车办理了网络预约出租汽车运输证（其中市区3758辆，盱眙县62辆），注册网络预约出租汽车驾驶员4098人。

分析近年来淮安市网约车市场营运和行业监管数据情况，可以将淮安网约车行业发展的阶段性特征归纳为以下三个：

一是行业服务能力持续蓬勃发展。

根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下称《暂行办法》），网约车平台公司应当在服务所在地有相应服务机构及服务能力，同时根据经营区域向相应的出租汽车行政主管部门提出申请并获得《网络预约出租汽车经营许可证》。平台提供服务的车辆和驾驶员应根据相关规定获得《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》。

根据2021年至2023年统计数据，如图1所示，淮安市登记许可的网约车平台服务机构保持不变，获得许可的车辆数和驾驶员数持续快速增长，2023年较2021年分别增长了79%和384%。

图 1  2021年-2023年淮安市网约车行业合规车辆和驾驶员数量情况

二是规范营运水平持续向好发展。

根据党中央、国务院、交通运输部关于出租汽车行业改革的决策部署，要统筹发展巡游出租汽车（以下简称巡游车）和网络预约出租汽车（以下简称网约车），实行错位发展和差异化经营，为社会公众提供品质化、多样化的运输服务[2]。对网约车的发展定位为规范行业健康发展[3]。

淮安市网络预约出租汽车“双合规率”持续提升。如图2所示，截止2023年12月，淮安市合规车辆完成订单率92.1%，合规驾驶员完成订单率97.4%，双合规完成订单率达91.5%，分别较2021年提高了46个、71个和72个百分点。

图 2  2021年-2023年淮安市网约车行业合规率情况

三是非法营运治理力度持续加强。

自2018年以来，国家、省对网约车的监管规制框架持续完善，不断强化行业规范化发展的重要性。根据《暂行办法》，网约车经营时，“平台证”“人证”“车证”中，缺少任一证件都是非法营运行为。从淮安市对网约车行业的监管数据来看，近年来全市交通运输主管部门依法依规加强对行业非法营运行为的打击力度。2022年，淮安市交通运输综合行政执法机构（含区、县）查处行业非法营运案件共422件，单件处罚金额达9000元。

2022年11月30日交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、市场监管总局、国家网信办《关于修改《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的决定》（以下简称《决定》），细化非法营运处罚类别，按照行政相对人为平台公司和驾驶员分别设置处罚金额。淮安市交通运输综合行政执法机构（含区、县）依法对未获得“平台证”、“人证”、“车证”等3种类别进行精准执法，且严格执行相应类别行政裁量基准。2023年全市查处行业非法营运案件共948件，同比增长124.6%，单件处罚金额下降至5800元。

2 新业态全链条联合监管模式探索和应用

2.1加强部门联动，建立全链条联合监管机制。

2022年7月，淮安市交通运输局会同市人力资源社会保障局、市通信行业管理办公室、市公安局、市税务局、市网信办、市市场监督管理局、中国人民银行淮安市中心支行等八部门联合印发了《关于加强网络预约出租汽车行业事前事中事后全链条联合监管有关工作的通知》（淮交传〔2022〕19号），初步建立政府部门、企业、从业人员、乘客及行业协会共同参与的交通运输新业态多方协同治理机制，实现网约车行业信息互通、资源共享、联合响应和协同处置。此后，八部门定期召开联席会议，适时研判行业监管动态，集中约谈网约车公司，研究会商联合监管措施，有力保证了行业的规范健康发展。

2.2强化科学指引，推进网约车合规化进程。

行业发展初期，淮安市交通运输主管部门深入分析行业现状，先后出台《关于深化我市出租汽车改革的实施意见》(淮出改〔2020〕1号)、《淮安市网约车合规化工作方案》，积极稳妥推进全市出租汽车行业改革工作，多措施加快推动网约车规范健康发展。

深入推进开网约车“一件事”改革，淮安市交通运输主管部门联合公安、审批等部门印发《关于落实淮安市“开网约车一件事”改革举措的通知》，配合审批局多次召开部门会议，明确职责分工和业务流程；梳理并优化网约车审批流程，固化办理标准，细化网约车许可办事指南，多措并举推进车证、人证合规化进度。

针对网约车的迅猛发展，为进一步引领网约车行业科学发展，2022年下半年，淮安市交通运输主管部门委托第三方机构编制了《淮安市区出租汽车发展规划》。2023年以来，综合考量行业发展现状和稳定情况，及时面向社会发布了行业风险预警的通告，提醒拟进入网约车行业的经营者和从业人员合理评估风险，提高风险意识，谨慎理性进行投资。

2.3突出重点重抓，强化重点企业监管引导。

滴滴出行科技有限公司（以下简称滴滴公司）基本占据了淮安市绝大比例的网约车市场份额，订单占比份额长期在70%左右。为压实市场主体生产责任，充分发挥行业示范效应，近年来，淮安市交通运输综合行政执法支队多次约谈滴滴公司淮安区域负责人，督促其对淮安市派单运营的不合规网约车辆立即进行清理，严禁向不合规车辆派单。

此外，通过线上数据监测、执法案件统计、多源舆情分析等方式动态关注滴滴公司等重点平台企业营运情况，多次及时介入、有效化解平台低价诱导、高比例抽成等不合理价格机制调整措施带来的不稳定因素，引导企业建立健全与驾驶员协商对话机制，有力净化了行业内外发展环境。

2.4强化联合执法，严惩违法违规营运行为。

全市交通运输综合行政执法机构加强与公安部门的跨部门联合执法，坚持以“天网行动”、百日整治等专项行为为抓手，常态化、高强度开展非法网约车专项整治。坚持压实重点平台企业营运责任，采取“一案双罚”机制，对车辆所有人从事非法网约车的经营行为进行处罚，同时对滴滴出行、首汽约车、阳光出行、风韵出行等平台公司违法向无证车辆派单的行为进行了处罚，有力维护了出租汽车客运市场秩序。

2.5突出科技赋能，探索网约车信息化监管。

为切实提升对网约车行业的监管效能，淮安市交通运输综合行政执法支队积极筹建了网约车监管平台，实现平台企业、车辆和驾驶员等基础信息数据的数字化管理，为行业管理部门与网约车企业信息系统的互联互通和数据交换共享奠定了基础。积极与上级交通运输主管部门进行协调争取，努力推动对接部网约车监管平台网约车订单信息，推进加快实现对网约车行业的信息化监管。

3 新业态监管存在的问题

3.1新老业态矛盾仍是影响行业稳定的重要因素

巡游车转型升级缓慢，巡网融合发展格局尚未全面建立。巡游出租汽车服务提升遇壁垒，企业运营机制不灵活，难以适应市场化经营的要求；智能化程度总体不高，缺少有影响力的巡游出租汽车网络服务平台，巡游出租汽车平台接单意愿不高。市场准入退出标准不统一，网约车平台准入除法规规定的条件外并无其它限制，车型推广与提供的运营服务品质不匹配；巡游车和网约车驾驶员双向流通渠道尚未畅通。

3.2多部门联合监管机制有待发挥常态化长效化作用

顶层的监管政策制度有待完善，跨区域、跨部门协同管理机制尚未有效确立，行业高层次法规缺失，行业发展面临的诸多深层次问题难以有效解决。多部门联合监管机制部门之间还存在职责边际不够清晰的情况，一些部门对网约车监管的积极性、主动性不强，导致部门之间的协调与沟通还不够顺畅，联合监管合力有待进一步加强。

3.2数据共享不畅限制网约车信息化监管效能的发挥

根据《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》（以下称《管理办法》），网约车平台公司在取得相应《网络预约出租汽车经营许可证》后，应自次日零时起向行业平台传输网约车平台公司、车辆、驾驶员等基础静态数据以及订单信息、经营信息、定位信息、服务质量信息等动态数据。但实际实施过程中，网约车平台公司常存在未按承诺及时上传数据、数据不全、数据造假等问题，且监管部门难以核实。由于《管理办法》属于部门工作文件，且无禁止行为的相应处罚措施，网约车平台对数据传输抵触、违规操作等尚无有效监管措施。

4 完善新业态监管模式建议

4.1推进行业立法，提供法律支撑。

结合网约车行业发展现状和实际，加强对网约车相关政策进行梳理和调研评估，在此基础上推动出台《淮安市网络预约出租汽车经营服务管理办法》，将网络预约出租汽车纳入管理规范对象。明确车辆经营权管理，制定车辆经营权登记、延续和存量经营权转让等管理制度。完善准入准出标准要求等经营许可细则，积极推进规模化经营。实行“双证合一”，统一巡游出租汽车驾驶员与网络预约出租汽车驾驶员的从业资格。明确事前事中事后全流程监管职责划分，理清市、区、县（市）交通运输主管部门不同监管主体的监督管理职责。

4.2强化部门协作，形成监管合力。

持续深化多方协同治理机制，细化各部门职能定位、明确职责范围、强化协同监管能力，强化网约车行业联席会议制度、联合约谈、联合执法常态化，加强对网约车平台公司有关经营行为的监管，确保行业安全稳定发展。市交通运输局统筹指导全市做好网络预约出租汽车行业管理，制定网络预约出租汽车行业发展政策措施，组织对市区非法营运经营行为的打击。交通运输综合行政执法支队作为行业管理部门，负责全面监管、协调工作，着重于企业运营与出租汽车经营服务的日常行政监管。

4.3加强科技赋能，提升监管效率。

通过信息化监管手段，提升网约车行业的监管能力和监管水平，提升执法效率。加快建设淮安市区网约车管理系统，融合现有的出租汽车监管系统，建立覆盖巡游出租车和网约车的统一监管平台，全面接入巡游和网约出租汽车数据，实现出租汽车市场运行监测、管理决策分析、安全应急管理以及定期开展出租汽车行业服务质量信誉考核等功能。建立基于云计算、云储存技术的数据资源整合、共享机制，实现不同层级出租汽车数据的实时动态归集。推进出租汽车许可证件（书）数字化，推动网上“全流程、一站式”办理，实现数字化全覆盖。

4.4开展服务质量考核，提升行业形象。

探索新老业态融合发展，加强网约车管理，统一标识，通过出台网约车行业服务标准，规范网约车企业和驾驶员的经营行为，纳入出租汽车一体化管理，统筹实施新老业态企业和驾驶员服务质量考核，制定差异化的指标体系和考核机制。加快推动将网络预约出租汽车驾驶员统一纳入出租汽车行业文明创优、“最美出租汽车司机”等评选体系，提升社会对新老业态融合的认同感，进一步提升出租汽车行业服务质量。

新业态监管是一个全新课题，需要管理部门在实践中加以探索解决。淮安交通部门将坚持包容创新与审慎监管并重，体系构建与科技赋能共举，继续探索网约车行业现代化治理路径，为网约车行业规范健康发展提供科学引领，为人民群众安全舒适出行提供坚实保障。

5 参考文献

[1]中华人民共和国国家统计局．关于印发《新产业新业态新商业模式统计分类（2018）》的通知:国统字〔2018〕111号[EB/OL]（2018-08-14）[2024-02-18]. https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2018-12/31/content_5433044.htm.