PPP模式下棚户区改造项目存在的问题及对策研究

PPP模式下棚户区改造项目存在的问题及对策研究

幸荣

盐津县住房和城乡建设局，云南昭通  657500

摘要：城市发展要明确空间范围，加强对城市土地资源的开发利用。棚户区改造规划要明确工作目标，以城市整体布局为基础，结合相关建设要求，提升土地资源的利用率，使其符合城市建设要求。棚户区的存在阻碍了城市规划建设，因此要对其加以改造，从而优化城市整体环境。下面本文就PPP模式下棚户区改造项目存在的问题及对策进行简要探讨。

关键词：PPP模式；棚户区改造；问题

1 棚户区改造概述

棚户区改造是国务院为了改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的民生工程，其目的是为了改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。所谓的棚户区指的就是城市建成区内简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全、环境“脏乱差”的区域。而且，国家为了能够顺利地推进棚户区改造，还专门开通了绿色通道，许多群众也因棚户区改造开启了新的生活。

在《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》中将棚户区改造分为了以下几种：第一类是城市棚户区改造；第二类是国有工矿棚户区改造；第三类是国有垦区危房改造。因此，要充分考虑居民的实际情况，结合先进的理念和方法，优化其生活环境，解决生活中存在的问题。对城市发展建设而言，棚户区改造可以解决矛盾，推动现代化发展。

2棚户区改造规划的常用方法

2.1 政府主导

位置偏僻或市场开发价值较低的棚户区，主要通过政府运作模式改造。这需要政府投入大量资金，大规模拆迁棚户区，将地块改造成熟之后进行出让。政府运作模式由政府完全操作，其优点是拆迁难度低，缺点是改造资金来源较单一，资金利用率较低，在改造过程中易出现成本问题。

2.2 市场化运作

市场化运动模式主要是通过土地整理及市场融资完成土地经营，采取限制条件进行招拍挂。该方法的实施由当地政府牵头，委托开发商向产权方进行投标，开发商负责整个棚户区的拆迁安置及资金开发。其优点主要是资金充足，可以有效解决政府运作模式存在的资金问题，提升棚户区的开发利用价值。缺点是开发商参与棚户区改造项目的核心目标是创造更大的经济效益，在民生方面存在一定的短板。

2.3 集体自改

集体自改主要是通过自筹资金的方法改造棚户区，以满足居民的使用需求，还可以对外出售，形成滚动开发模式。其优点是自主性强，资金的筹集和使用有较强的便利性和实用性。缺点是只能通过自筹资金的形式开展项目，整体抗风险能力较差，缺乏系统的支持，改造质量难以保证，只适用于少数集体经济发展水平高的地区。

2.4 市场与政府相结合

市场与政府相结合的方式是现阶段棚户区改造使用的主要方法，这种方法以民间资本为主，地方政府予以相应的政策保障。融资渠道多种多样。其优点是政府支持降低了拆迁难度，方便民间资本管控；资金充足，改造效率高。缺点是在改造过程中可能出现矛盾。

3 PPP模式下棚户区改造研究

3.1 优势

3.1.1 进一步促进经济转型升级，加快新型城镇化建设

充分整合社会资源，拓宽基础设施建设融资渠道，尤其是激发民间投资活力，促使民营资本广泛参与基建项目，有助于民营经济发展，发挥社会资本的推动力量，提升城镇化建设效率。

3.1.2 有助于加快转变政府职能，提升国家治理能力

PPP模式的执行更多要发挥社会资本的力量，需要政府与社会资本之间的密切合作，一方面，可促使政府与社会资本各自“扬长避短”，另一方面，则利于政府简政放权，优化政府职能，促使政府在战略规划、执行力、财政计划等方面进一步优化，在强调简政放权，优化营商环境的今天，PPP模式是一种政府管控经济的良好手段。

3.1.3 有助于促使政府深化财税体制改革，构建现代财政制度

PPP模式下政府参与市场经济运作的程度更深入，这对于政府财政统筹能力提出了更高的要求，政府必须要从短期财政计划转向中长期财政规划，加大政府与市场的接轨，有利于政府提高执政能力。事实上，与完全公共或完全私有的计划相比，PPP模式提供了更好的基础设施解决方案，政府与民间资本的分工更加明确，管理流程更加规范。通过将完成时间作为绩效衡量的标准，加快了项目完成速度。

3.2 劣势

3.2.1 相关法律保障体系不健全

PPP项目在我国发展时间尚短，仍然缺少相关法律制度，特别是对原先签订的PPP项目保护力度不足，在操作过程中容易引发一些问题。

3.2.2 审批、决策周期长

PPP项目通常需要严密的审批流程，容易导致决策周期长、成本高、市场应对较为缓慢等问题，不合理、不规范的决策流程会导致一些PPP项目匆忙上马，但市场应对不灵活、不及时的现象也依然存在，通过PPP项目数量的增加，有助于政府和相关执行机构积累更丰富的经验。项目建设过程存在变数。PPP项目通常与群众生活相关，由于同类项目竞争、设施建设不完善、决策周期过长等因素，有些PPP项目的建设未能按照预期进行，导致项目收益未达预期。特别是目前PPP项目的后期监管仍然是一个待解决的难题，政府必须建立有效的PPP项目后期监管、跟踪和评价等相关机制。

3.3 机会（opportunity）分析

3.3.1 相关政策支持

尽管地区政府财政压力较大，但是可以通过财政拨款、专项贷款等多种方式为棚户区改造项目筹集相应的资金，从而帮助其完成更新改造。相对企业而言，地方政府在政策、机制、执行力等方面更具优势。因此，城市棚户区改造项目要以政府为主导，制定相应的管控机制及优惠政策，使相关工作人员明确自身的责任，帮助参与单位更好地完成改造。

3.3.2 资金需求大

随着前几轮的改造，目前剩下的基本是商业开发价值低、改造难度大的“硬骨头”，同时城市中心区域土地紧张，棚改出现向城市外围和边缘扩展的趋势，新建、改造老旧基础配套设施的资金需求巨大。

3.4 威胁（threat）分析

3.4.1 相关法律法规建设不完善

PPP模式主要是政府与私人组织之间形成一种伙伴式的合作关系，在双方合作过程中会牵扯许多权利与义务的分配问题，这些问题需要法律法规来规范和解决。我国还没有制定专门适用于PPP模式的法律法规，只是出台了一些相关的意见，缺少国家立法的支持将会影响社会资本参与的积极性。

3.4.2 缺乏专业人才

棚户区应用PPP模式会涉及到金融、法律、建设、风险管理等多个领域，一定要有专业的人员在项目决策、招投标、合同签订、项目实施至运营整个过程中进行全方位的指导和管理，因此专业人才的缺乏正成为推广PPP模式的一大障碍。

4 对策和建议

4.1 建立高效的风险管理机制，扩宽社会资本参与渠道

棚改项目投资面临很大的风险，项目的社会效益大于经济效益，投资回收期长等情况使得棚户区改造应用 PPP 模式存在很多不确定因素。建立高效的风险管理机制，对棚改 PPP 项目涉及的环节和参与主体，可能出现的问题进行风险识别、风险评估和风险防范，合理公正地进行风险分担，把不同风险分配给最有能力承担的参与方。同时，政府应该扩宽社会资本参与渠道，提供政策支持，提高私有资本参与的积极性。

4.2 依法征收，合理安置

政府应制订科学的规划方案，对征收方案进行充分的调研，听取民众的意见和建议，提高民众的参与度，严格执法守法，保证征收工作公平、公正、公开，对于“漫天要价”“蛮不讲理”的钉子户，严格按照法律程序处理，依法实施强制拆迁。同时，政府应针对民众实际需求，合理制定实物安置和货币安置计划，落实安居工程，加大棚户区改造宣传力度，正确引导舆论走向。

4.3 完善相关的法律法规

针对目前 PPP 项目缺乏法律保障的问题，当务之急就是政府应尽快出台符合我国国情的 PPP 模式的法律法规，打破现有法律对 PPP 模式应用于棚户区改造融资方面的约束，保证项目在实施过程中有法可依，依法而行。同时也要注意参考国际相关法律法规，与国际通用的法律法规接轨，保证法律法规的有效性。

5 结语

PPP模式应用于棚户区改造可以有效解决棚改融资难的问题，减轻政府财政负担，提高项目建设效率和服务质量，政府也应完善相关法律法规、培养专业人才、建立高效的风险管理机制来保障棚改 PPP 项目的顺利实施和运营。

参考文献：

[1]曹延亮.经济新常态下PPP模式的问题及对策研究[J].现代经济信息，2018(10):162-163.

[2]毛宁.我国PPP模式的制度困境及对策研究[J].现代商贸工业,2019，40(34):135-136.