不动产登记档案管理“轻装模式”探析

不动产登记档案管理“轻装模式”探析

叶林芝1张春丽2杨海东3汤艳丽4李健5冀占军6

1，2.承德市不动产登记中心 河北省承德市 067000

3，6.承德广播电视台 河北省承德市067000

4. 承德市住房和城乡建设局公房管理中心067000

5.承德市建设档案馆 067000

摘要：《民法典》第二百一十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料，登记机构应当提供。”从此可看，不动产登记纸质档案数量日益快速增加。因此，业界学界普遍反映不动产登记档案库房空间严重不足问题。本文提出探索创建不动产登记档案管理“轻装模式”，即不动产登记纸质档案定期“减量化”，不动产登记档案保管利用“电子化”及其依赖路径——着力建成不动产登记数字档案馆。

关键词：不动产登记；档案管理；轻装模式

一、不动产登记档案管理规范要义

（一）不动产登记资料管理的有关依据

国务院《不动产登记暂行条例》第二十七条规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位的民事基础性法律——《民法典》已于2021年1月1日起施行，其中第二百一十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料，登记机构应当提供。”自然资源部《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第九十四条明确，不动产登记资料包括不动产登记簿等不动产登记结果和不动产登记原始资料；不动产登记原始资料包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。自然资源部《不动产登记资料查询暂行办法》第二条规定：“不动产登记资料由不动产登记机构负责保存和管理。”

根据上述法律、行政法规和部门规章对不动产登记资料的主要规定，依照2020年6月新修订的《档案法》第十三条对应当纳入归档范围材料的规定，不动产登记资料属于直接形成的对国家和社会具有保存价值的反映历史上各时期国家治理活动的材料，应当全部纳入归档范围。

（二）不动产登记档案管理亟需出台具体规范

不动产登记档案是反映不动产登记机构依法进行不动产登记直接形成的有价值的文字、图表、声音、影像等各种形式的原始历史记录。按保存形态一般分为纸质档案、电子档案（一般包括不动产登记形成的电子登记簿、目录数据库、全文数据库、音像数字化成果等）。不动产登记档案也是不动产登记机构核发不动产权属证书和登记证明的法律凭据，更是不动产登记机构从事不动产登记工作的“身家性命”。不动产登记档案馆统一收集、整理和保管本地不动产登记档案，并提供查询、复制、信息共享等服务，是兼具专业和地域特征于一体的专门档案馆。

《实施细则》第九十四条还规定：“不动产登记资料由不动产登记机构管理。不动产登记机构应当建立不动产登记资料管理制度以及信息安全保密制度，建设符合不动产登记资料安全保护标准的不动产登记资料存放场所。不动产登记资料中属于归档范围的，按照相关法律、行政法规的规定进行归档管理，具体办法由自然资源部会同国家档案主管部门另行制定。”

建议有关部门在《操作规范（试行）》相关规定的基础上结合相关法律、行政法规，部门规章等规范性文件，尽快出台不动产登记档案管理的实务办法、操作细则和行业标准。

二、不动产登记档案管理“轻装模式”思路

不动产登记档案信息化“瘦身管理”模式，简而言之,是指不动产登记机构为适应国家治理体系和治理能力现代化要求，缓解不动产登记档案库房空间严重不足压力，以电子档案为主、纸质档案为辅的一体互补生成不动产登记档案新思路，依据相关规定将不动产登记纸质档案定期“减量化”，不动产登记档案保管利用“电子化”的行为。具体如下：

（一）不动产登记纸质档案定期“精修”

主要由于我国房地产业自本世纪初快速发展至今和人民生活水平不断提高，房地产交易业务量大幅增加，以及不动产统一登记制度落地实施以来各类不动产登记业务量增多，使得不动产登记纸质档案数量急剧攀升。依法依规销毁不动产登记纸质档案显然是当务之急和务实之道。

不动产统一登记以来，大多数不动产登记机构基本实现不动产登记纸质档案全文数字化。自然资源部《不动产登记资料查询暂行办法》第三十二条明确规定：“《不动产登记暂行条例》实施前已经形成的土地、房屋、森林、林木、海域等登记资料，属于不动产登记资料。不动产登记机构应当依照本办法的规定提供查询。”由此，对不动产统一登记前分散在原登记部门的各类不动产登记存量纸质档案，应集中在不动产登记机构统一保管，并实现全文数字化。

2020年6月新修订的《档案法》第二十一条规定：“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由国家档案主管部门制定。禁止篡改、损毁、伪造档案。禁止擅自销毁档案。”目前未见国家档案主管部门出台销毁档案的一般程序和基本办法，仅见国家档案局及其与相关部门联合发布和公布涉及机关档案、城市社区档案、村级档案销毁的相关规定。

自然资源部《不动产登记资料查询暂行办法》第二十七、二十八条明确规定，已有电子介质，抵押权登记、地役权登记、查封登记、预告登记、异议登记已经注销且自注销之日起满五年的纸质原始资料可以销毁，应当在不动产登记机构指定的场所销毁；不动产登记机构应当建立纸质不动产登记资料销毁清册，详细记录被销毁的纸质不动产登记资料的名称、数量、时间、地点，负责销毁以及监督销毁的人员应当在清册上签名。

另外，国务院《档案法实施条例》（修订草案征求意见稿）第二十二条增加了对档案鉴定销毁的规定，其中明确了销毁确无保存价值档案的操作流程。由于各地不动产登记机构大都对可销毁不动产登记纸质档案较为慎重和顾虑，因而不动产登记业界普遍未开展销毁符合上述自然资源部规定情形的纸质不动产登记原始资料业务。导致可销毁不动产登记纸质档案占用极其珍贵的库房空间，造成不动产登记档案馆保管资源的巨大浪费。因此，不动产登记机构面对日积月累、只进不出、数量庞大的不动产登记纸质档案渐趋“臃肿”问题，依法依规建立健全相关制度，及时果断启动不动产登记纸质档案定期（每月、每季度、每年度）鉴定销毁业务，同时保留上述可销毁纸质档案对应的电子档案势在必行。

（二）畅通不动产登记档案保管利用“信息化”渠道

不动产统一登记形成的不动产登记档案包括不动产电子登记簿和不动产登记原始资料。《操作规范（试行）》已细化规定不动产登记原始资料范围，包括不动产登记申请书、申请人身份证明、不动产权属来源材料、登记原因文件、不动产权籍调查表等申请材料；不动产登记机构查验、询问、实地查看或调查、公告等形成的审核材料；其他有关机关出具的复函、意见以及不动产登记过程中产生的其他依法应当保存的材料等。从《操作规范（试行）》相关规定来看，不动产登记原始资料包括的申请材料、审核材料和其他材料，应当提供纸质原件，因特殊情况不能提供原件的，要提交经相关机构确认与原件一致的复印件；不动产登记机构不能留存纸质原件（如护照、身份证、户口簿、结婚证、离婚证、出生医学证明、营业执照、组织机构代码证等），而留存复印件的，应经由不动产登记机构工作人员比对签字并加盖与原件一致章。为依法依规最大限度压缩不动产登记纸质材料留存量，达成不动产登记档案保管利用 “信息化”目标，不动产登记机构主要依靠以下三条渠道：

1、着力建成不动产登记数字档案馆。2020年6月新修订的《档案法》第四十条规定：“档案馆负责档案数字资源的收集、保存和提供利用。有条件的档案馆应当建设数字档案馆。”目前各地不动产登记机构大都设有不动产登记档案馆，有的还建成不动产登记数字档案馆。

2、推进不动产登记业务无纸化办理。利用计算机、应用软件、通信网络合力作用的信息化手段完成无纸化办公，在我国已施行多年，相较传统办公具有高效便利、节约环保的突出优势。为更好便民利企，根据国家“十四五”档案事业发展规划和政务信息化建设等相关要求，具备条件的不动产登记机构无纸化收件办理不动产登记业务，以电子文件归档、数字化整理、电子档案备份与异地保存可让纸质档案零新增。不动产登记原始资料经过归档管理后就直接形成不动产登记纸质档案，对不动产登记原始资料涉及的不动产登记审核材料而言，不动产登记业务无纸化办理让不动产登记机构在查验、询问、实地查看或调查、公告过程中直接形成审核材料电子文件留存，特别要求情况下，打印其纸质材料归档，可大大压缩不动产登记档案纸质材料留存量。另外，为助力优化营商环境，提升当事人申请不动产登记便利度，通过无纸化申请（屏幕填写、电子签名等），适时精简与合并部分不动产登记申请材料、审核材料和其他材料，也可大大压缩不动产登记档案纸质材料留存量。

3、加强不动产登记有关信息共享。2020年6月新修订的《档案法》第三十七条规定：“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”第四十一条规定：“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。”《不动产登记暂行条例》第二十四条规定：“不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。”随着我国“十三五”时期档案信息化建设加快发展，一些地方的不动产登记机构与契税征收、房产交易部门通过“一窗受理”以专线连接推送电子文件，实现实时互通共享不动产登记有关信息，一些地方的不动产登记机构通过“一网通办”政务平台线上获取不动产登记有关信息，即不动产登记原始资料涉及的不动产登记申请材料和其他材料可通过网上传递获取实时有效电子版，这标志着不动产登记档案进入纸质原件逐渐减少、电子文件逐渐增加的时代。这是解决纸质档案“臃肿”问题的关键一招。具备条件地方的不动产登记机构应主动联系住建、自然资源、税务公安、民政、金融、人社、市场监管等有关部门，尽快全面落实不动产登记有关信息实时互通共享，并依照相关标准规范进行电子文件归档与电子档案管理，同时建立健全并不断完善相关制度与机制，确保不动产登记有关信息共享安全保密。

三、总结与展望

当前，高新科技方兴未艾，必将有力推进档案信息化建设和档案事业发展。不动产登记档案作为我国重要的经济、财产和民生类档案，其中的房地产档案自上世纪九十年代末期住房制度改革和房地产业快速发展以来，对内对外利用率和社会效益一向很高。随着相关法律法规的不断完善和‘互联网+不动产登记’的深入推进以及不动产登记档案利用迈向“网络化”、“智能化”，不动产登记档案管理“轻装模式”将发挥越来越重要的作用。

作者简介：叶林芝，女 ，1972年11月10日出生，河北省承德市双桥区人，河北省承德市自然资源和规划局不动产登记中心闫营子档案馆馆长，中央党校函授学院毕业，政法专业，大学本科学历