区域性国土空间规划编制的新思路[1]

区域性国土空间规划编制的新思路[1]

农振华

云南省设计院集团有限公司    云南省 昆明市 650200

摘要：国土空间是人们赖以生存的生存保障，通过区域国土空间规划，能够更好地实现国土资源的利用、保护、整治。区域性的国土空间规划是具有开放性的规划，通过问题导向，制定可行性的区域性资源配置。国土空间规划属于一项重要的制度改革，包含自然资源的开发利用、整治。做好国土空间规划编制工作，能够顺应时代的发展节奏，提高资源利用率。国土空间规划在资源应用、生态建设中发挥的积极作用，在规划编制中应加强生态文明建设，落实主体功能区。

关键词：规划；国土；区域；思路

引言

随着经济的发展，城市化进程不断加快，有效的土地利用面积不断减少，做好国土空间规划编制工作，能够积极发挥宏观引导和微观约束作用，促使相关部门积极寻找新的思路和方法。当前国土空间规划编制中仍存在一些问题，比如区域性国土空间规划协调性较差，多部门协同出现脱节，区域性规划的协调机制缺失等，导致国土安全方面的问题不断发生。在区域性国土空间规划编制过程中，应以资源环境实现规划布局，以土地、环境等资源确定总体策略，展现各类规划中的关键内容，对各类规划中的核心展开定位，促进经济人口环境资源之间的协调。

一、国土空间规划概述

国土空间规划是我国自然资源开发、利用及保护的根本性指导文件，它涉及土地利用、城市建设等多维度的综合性内容，通过精心制定与执行国土空间规划，能够确保每一寸土地都能以公开透明的方式进行规划，进而实现国土空间保护与可持续发展的全新格局。国土空间规划其核心目标在于协调划定生态、农业与城镇空间的范围。鉴于我国当前处于社会主义市场经济的宏观背景下，国土空间规划不仅具备调节市场、优化公共资源配置的重要作用，更成为推动经济从高速增长向高质量发展转变的关键手段。

二、区域性国土空间规划中存在的问题分析[2]

（一）区域性国土空间规划缺乏协调性

当前区域性国土空间规划过程中，出现协调性较差的问题，尤其是城市化进程的不断加快，区域经济的发展不平衡，再加上各地区地理环境、质量状况、社会需求等因素的差异，导致各地的国土空间规划各自为政，规划过程中忽视了国土空间的连续性，进一步导致资源配置不合理的现象发生。在推进区域性国土空间规划中，规划基础方面较为薄弱，缺乏对空间资源承载力的深入考量，使得规划工作难以紧密结合实际情况进行多元化、全面性的布局。在规划中若忽略资源环境的承载能力，过度开发，就无法对区域空间开发进行科学、合理地评估，会严重破坏区域内的生态环境，还可能引发一系列的经济发展问题。

（二）多部门协同出现脱节

在国土空间规划过程中存在国土、住建、环保各自为政的现象，各部门之间相互独立，缺乏有效的沟通协作机制，在空间规划布局、发展规划方面无法保持一致，导致规划难以协调，无法顺利开展。在国土空间规划过程中，城乡规划与土地利用总体规划相关指标存在一些问题，这些指标涉及空间布局、建设规模、人均指标等，在城市化进程发展中，进一步出现了交通拥挤、环境污染的现象。

（三）区域性规划的协调机制缺失

在区域性国土空间规划编制过程中，缺乏健全的体系，区域性规划的协调机制缺失，没有将发展战略与区域协调相结合，存在诸多矛盾，空间规划严重缺乏合理性。在国土规划中依附于其他空间规划，导致后续工作产生诸多成本浪费现象，因此需要创新健全规划体系，加强规划编制的科学性和合理性，加强对规划执行情况的监督和评估，及时发现和解决问题。区域国土空间规划编制过程中存在一个重要的问题就是城乡分离较为严重，在很长一段时间，国家规划重视城市规划，忽视农村规划建设，两者建设不能相互协调统一。在农村规划管理过程中，存在着开发无序、管理混乱的状况。城市总体规划中没有解决城中村问题，部分土地开发利用不合理，无法真正做到农村与城市空间规划之间的发展同步，规划依然存在的缺陷，难以推动我国经济的可持续健康发展[1]。

三、区域性国土空间规划编制的新思路[3]

（一）注重提高区域国土空间规划的协调性

区域性国土空间规划编制中应通过考虑协同发展，协同发展过程中要注重生产要素的协同、交通基础设施以及服务设施的共享共建。生产要素方面，区域性国土空间规划编制应充分考虑各地区的资源、产业基地以及发展潜力，协调各地区在规划过程中的目标功能、产业生态等主要矛盾，合理规划产业布局和生产力布局。例如，可以依托区域中心城市构建现代产业体系，兼顾目标导向与问题导向的协同规划理念，促进产业转型升级，合理利用劳动力、资本、技术、土地等要素，提高土地利用率，更好地推动协同发展，为区域经济的发展提供有力支撑。交通基础建设方面应推动公共交通、轨道交通等基础建设，完善骨干交通线路，加强各区域之间的联系，实现区域交通协同发展。服务设施方面规划编制中，应充分考虑各区域的服务设施需求和供给状况，打破市场分割，推动跨区域的服务设施共享共建，完善教育、医疗、文化、体育等方面的措施，提高服务设施的使用效率和覆盖面。在创新国土空间规划编制过程中，相关工作人员应基于实际情况，综合判别国土资源，对其进行统一调查与分类，改变传统落后的分类方法，利用开发和规划地类的准确性，促使国土空间规划过程变得更加科学。在规划编制之初，应明确规划目标、任务、重点和措施，确保规划体系具有指导性和可操作性。工作人员应对固有分类方式进行摒弃，还应该避免标准差异过大，使分类体系构建过程中相互统一，全面掌握土地资源利用状况，综合分析土地资源的分布权属情况，在此基础上保证调查数据的全面性，从而为后续工作提供科学依据。在规划编制过程中，应充分考虑区域自然条件、经济社会发展水平等因素，科学确定空间布局、产业发展和生态保护等关键要素，注重规划的可操作性和可实施性。

（二）落实主体功能区划

在国土空间规划编制过程中，应充分考虑政策一致性，只有保持政策的一致性，才能使各地区形成合力，推动经济的发展。各级政府在制定区域发展规划时，应充分考虑不同地区的发展实际状况，建立有效的跨区域协调机制，通过签订合作协议方式，推动各地区环境保护、基础建设等方面的协同发展。我国相关政策明确提出完善落实主体功能区制度，在区域性国土空间规划编制中，应掌握空间结构变化趋势，结合区域当前实际状况定位规划细节内容，遵循重点开发、禁止开发、限制开发等一系列的原则，优化重大基础设施分类，提高城市化地区发展水平。针对规划编制工作自身具有较强的开放性，应针对区域实际情况进行衡量，顺应时代的发展节奏，贯彻落实生态文明思想，推动农业生产向粮食生产功能区聚集，突出主体功能区建设，作为国土空间开发保护的重要地位。

在区域规划编制过程中还要充分考虑空间矛盾问题，积极通过空间开发协议、生态补偿机制手段，优化资源配置，促使环境的可持续发展。规划编制工作中，还应对共同促进原则进行遵循，结合区域不同的功能，对不同阶段的规划思想进行明确。例如，我国某市作为国家重点开发区域，经济发展迅速，制造业得到了广泛的发展，城市密集的区域较多，为国家高级农业示范区域。在区域规划编制过程中，应通过分析管控规划，使区域空间功能得到进一步扩展，突出特色产业，助力区域各自特色腾飞，真正做到区域活动优势互补[2]。

（三）加强生态文明建设，合理开发土地资源

进入新发展时期，我国面临着日益严重的资源环境问题，在区域性国土空间规划编制中，应充分对经济发展情况进行考虑，明确环境与资源之间的关系，树立环保意识、责任意识，遵循保护生态、敬畏自然的理念，对生态敏感区建设给予足够的关注，对城镇开发边界和生态保护红线之间进行统筹协调。生态敏感区常常成为利益团体的关注重点，在区域性国土空间规划编制中，应对环境所具有的承载力进行分析，掌握水资源、大气、土地等诸多要素，发现空间存在的客观规律，对周边生态因素进行分析把控，全面细化当前资源环境中的根本要素，更好地开展规划编制创新工作。

在区域建设开发中，土地资源是极为重要的本体要素，对我国经济的整体发展产生重要的影响，区域建设中应充分考虑这一因素，对其进行评价分级，明确可建设开发用地的分布格局，保证国土资源的持续性应用。以某地区为例，其发展速度相较于其他区域较为缓慢，规划研究中呈现出显著的差异，但该地区在土地资源方面具备显著优势。因此，在规划编制过程中，应明确开发条件与区位条件，构建点、线、面开发体系，并对土地矿产资源进行合理配置，以实现资源价值的最大化利用[3]。

结束语

综上，国土空间规划作为深化新型城镇化建设、推动文明建设的战略工具，能够解决以往城乡战略和土地规划冲突不协调问题。立足当前的视域下，应不断创新区域性国土空间规划编制，明确功能定位，结合资源环境开发土地资源。相关部门要加强实际情况的调查研究，做好功能区划，重视耕地资源，展现各类规划中的关键内容，促使创新编制的目标得到真正地达成。

参考文献

[1]于建立.国土空间规划功能定位与实施研究[J].华北自然资源,2021,(06):124-126.

[2]王晨.长江经济带国土空间规划实施监测评估体系研究[D].浙江大学,2020.

[3]阳柳凤.区域性国土空间规划编制的新思路[J].中国土地,2016,(11):23-24.

[1]新时期背景下区域性国土空间规划编制的策略？

[2]建议从关注区域性国土空间规划的协调性，多部门协同出现脱节，区域性规划的协调机制缺失等方面进行阐述。

[3]建议从区域协同发展的角度，论述区域性国土空间规划编制，比如生产要素的协同，交通、服务设施与基础设施的共建共享方面。

区域性的空间规划“一致性”很重要，比如政策的一致性，跨区域探索政策一致，协同抱团发展避免内耗。另一方面，聚焦区域间的空间矛盾问题，对不一致的空间进行协同，或者空间开发协议等办法解决。主要以布局的整体性为出发点，来解决矛盾冲突。

对于短时间没有办法解决的，可以提出规划协调的计划安排，分成主次安排解决。

另外，协调的根本落脚点还是在空间，以保护为前提，发展入手，落地在空间，落实空间安全和空间治理或者说空间效率的问题。