以湖北为例浅谈建筑央企在新形势下高速公路市场的投资思路

以湖北为例浅谈建筑央企在新形势下高速公路市场的投资思路

谭路 

中铁开发投资集团有限公司  441100

高速公路作为国民经济和社会发展的重大基础设施，具有显著的基础性、公益性、先导性、服务性等特点。改革开放以来，以交通专项税费和“贷款修路、收费还贷”等政策为基础，逐步形成了“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的交通运输基础设施投融资模式，支撑了公路交通运输基础设施建设的跨越式发展，突破了交通运输对国民经济的瓶颈制约，高速公路发挥的经济效益对我国经济社会健康稳定发展做出了重要贡献。随着时代的进步，全国投资政策及土地红利逐渐收紧，国家相关部委先后出台了政企合作新机制、国办47号文等系列文件，对今后一段时期的高速公路投融资模式提出了更高的要求，在此背景下，建筑央企如何在新形势下高速公路市场锚定路径、完善投资、做强利润值得探讨。本文以湖北高速投资为例，就央企高速公路投资思路进行探析：

一、高速公路投资建设实施主体的相关政策

《收费公路管理条例》（ 国务院令第417号）第十一条指出：“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”。

根据《湖北省交通运输厅关于进一步规范我省高速公路建设项目管理工作的指导意见》规定：

（一）建设模式确定

1.新（改扩）建国家高速公路项目，由省交通运输厅报请省政府确定项目建设模式，原则上充分利用中央补助政策，按照政府收费模式建设。

2.新（改扩）建地方高速公路项目，由市州人民政府报请省政府确定项目建设模式，原则上充分利用社会资本，按照经营性模式建设。

3.按照工作程序，对新（改扩）建高速公路项目建设模式确定向省政府提出行业意见。

（二）投资人选择

1.新（改扩）建国家高速公路项目，采用政府收费模式建设的，由省交通运输厅报请省政府确定项目投资建设主体。

2.新（改扩）建地方高速公路项目，采取经营性模式建设的，由市（州）政府经省政府授权通过公开招标选择项目投资人。

3.组织开展高速公路项目投资人招标文件审查、意见反馈等工作，依法对投资人（或合伙人）招投标活动进行行业监督管理，保证招投标工作的公开、公平和公正。

4.依法制定经营性高速公路项目特许经营协议规范文本，对规范文本执行情况进行监督检查。

二、湖北高速公路实施情况

湖北省“十四五”规划计划：2025年湖北省高速公路里程达到8000公里，完成高速公路固定资产投资2050亿元。截至2023年末，湖北高速公路建成里程为7849公里，在建里程1644公里（国高856公里，地高787公里），已建在建总里程为9493公里。预计将在2024年提前完成“十四五”高速公里通车里程目标。

历年以来，湖北在营高速公路主要以特许经营模式实施，各运营主体占比分别为，省级平台79%、地市平台5%、建筑央企5%、省外平台11%。地方平台在湖北高速公路市场占有绝对垄断地位，建筑央企以投资主体身份参与占比极低，主要以股权回购方式与省市平台合作参与。

三、高速公路主要投资模式分析

我国公路领域投融资模式众多。总体来看，非收费公路以政府直接投资为主，通过发行专项债以及纳入年度财政计划的资金实施；收费公路的投融资模式则目前主要以特许经营模式、政府和社会资本合作（PPP）模式、

1.特许经营模式

该模式指政府授权或委托有关企业法人项目单位实施高速公路项目投资建设。通常由地方交通投资平台或社会投资人成立的项目公司作为法人，使用企业自筹资金和市场化融资进行项目投资。

该模式资金来源多样化，突破了政府专项债券额度限制，而且运营灵活，可将运营权转让给专业运营商，提高高速公路的运营效率，是目前收费公路领域最为普遍的模式。但是对项目自身收益要求较高，需要通过通行费收入和其他收入覆盖专项债券和市场化融资的还本付息；同时，项目实施过程中企业承担了部分风险，且企业投资部分回报来源存在不确定性。

2.政府收费还贷（债）模式

该模式由政府直接投资建设（运营），通常由项目所在地市政府确定一家非营利单位作为项目法人，通过地方财政拨款、中央财政补贴等方式取得项目实施所必要的资本金，再通过申请发行专项债的方式，获取项目投资所需的债务性资金。

该模式完全由政府主导，债券利率低、融资成本低，自行负责建设和运营可以大幅减少成本，并可按补助标准上限争取车购税资金。但是融资端的弊病较为明显，同时依据现行政策，政府收费公路最多收费15年（中西部地区为20年），预期收入大幅减少，仅靠专项债券和中央车购税难以实现财务平衡，且不允许进行商业融资，剩余部分均需要财政配套，当前地方专项债券额度有限，财政配套难度更大。

3.政府和社会资本合作（PPP）模式

此模式是由项目所在地市政府授权市行业主管部门作为项目实施机构，并可授权政府出资人代表。实施机构负责编制PPP实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告，待项目取得工可批复，经市政府同意，通过公开招标确定社会资本方。社会资本方和政府出资代表共同组建项目公司，负责项目的融资、建设和运营。

PPP 模式下政府可能进行部分投资或给予一定的可行性缺口补助。实操中，运营期可行性缺口补助需在本级财政承受能力范围内明确数额，不具有“保底”含义，否则可能增加政府隐性债务，进而引起国家审计相关问题。目前，因各地财政均面临不同程度缺口，政府方很难拿出大额补贴给予社会投资方，高速公路领域PPP模式已不复从前。

    四、湖北高速公路投资案例分析

2023年，襄阳市汉江国投集团（联合体牵头方）、中交二公院、中铁开发投资集团、中铁上海工程局、中铁五局集团以联合体形式成功中标襄阳至新野高速公路襄阳段（38亿元），该高速公路为地方高速公路，由襄阳市政府招标，以特许经营模式实施。项目合作期暂定33年，其中，建设期3年、运营期30年。项目公司对项目筹划、投资融资、建设实施、运营维护、资产管理、债务清偿等全过程负责，自主经营、自负盈亏，并通过车辆通行费收入、路衍收入等收回投资并获取合理回报。

（一）合作方案

1.股权比例情况

襄阳汉江国投作为项目公司控股股东占股70%（其中中交二公院占比0.2%），中铁方合计占股30%（其中中铁开发投资集团占股15%、中铁上海局占股14%、中铁五局占股1%）。

2.各方权力职责

襄阳汉江国投作为项目实施期间的主责方，代表社会投资人牵头负责项目投融资、建设、运营及期满移交工作；中铁方负责部分资本金出资并参与项目公司组建，同时负责项目具体施工。中交二公院负责部分资本金出资，同时负责本项目设计。中标后，联合体各成员合资成立项目公司，具体负责本项目的投资、建设及运营维护。

（二）联合体成功中标分析

1.联合体成员各方诉求相契合

襄阳汉江国投作为联合体牵头方成为项目公司的控股股东，实现项目的并表，有效带动了其公司的现金流，打破湖北省高速公路市场省交投一家独大的历史局面。

中铁方作为参股股东，项目不并表，不推高公司及资产负债率，同时通过少量出资承揽了社会投资人依法自行承揽的全部施工任务，高杠杆拉动主业的同时，获取了部分的施工收益。

2.联合体成员各方实力雄厚

汉江国投作为全国排名第21位、湖北省排名第2位、襄阳市排名第1位的大型国有城投公司，综合实力强，履约信誉好，资源禀赋优，为项目的成功中标奠定了基础。

中铁方在高速公路的投资、建设、运营上有及其丰富的经验，在项目前期推进、投标组织安排上发挥了极其重要作用。

（三）项目中标意义分析

1.打破了湖北高速公路省属平台一家独大的局面，充实多元化市场主体助力湖北高速高质量发展。

2.进一步创新央企与地方平台公司合作模式，为各地高速公路发展提供借鉴意义，同时可极大的刺激社会资本参与各类基础设施项目投资建设。

五、建筑央企参与高速公路投资的思考

  基于新机制政策背景，区域高速公路运营、未来市场规模情况及以上案例实践，对建筑央企参与未来高速公路的投资思路提出以下几点建议：

（一）以国家、省重点高速公路为主

 未来，高速公路将由成网建设向加密、提质方向过度，加之国民经济发展由高速向高质转变，通道性项目越来越少，投资主体对项目、区域的选择提出更高的要求，建议：

  1.树立到“富油矿区”挖矿的经营理念，重点关注各省市经济发达地区及人口、产业支撑性较强的高速公路项目，尤其要重点挖掘中东部地区的高速公路市场空间，建立优质的储备项目库。

2.根据储备项目库，及时了解项目进展，组建项目推进组班，提前介入，提前谋划。

（二）构建强大的经营体系，找到深度契合的合作伙伴

1.项目信息是关键，必须构建强大的经营体系，加强各级规划的梳理，强化与国家、省市行业主管部门的沟通，及时掌握项目的进展动态，做出相应的应对措施。

2.未来高速公路项目多将以特许经营模式实施，建筑央企要想在高速公路市场取得发展，必须与各地方平台公司深化合作，找到双方有效的契合点。

（三）苦练内功、提升竞争力，取得合作伙伴信任

取得合作伙伴信任是项目成功的基础，依托自身投资、建设管理、运营及全产业链的优势，加强与合作伙伴的沟通对接，通过提供合作建议方案、实施模式分析、财务测算等多种业务支撑和互动让合作伙伴认可企业的能力与诚意。

（四）创新合作模式，根据合作伙伴需要设计合作方案

紧密围绕地方政府、地方平台及其他合作伙伴的诉求，结合自身企业的优势和项目实际，有效制定项目前期推进方案及个性化的项目合作方案，实现共赢目标。

（五）强化政策研究

现阶段，政企合作新机制配套政策尚未健全，如基于新机制的《收费公路管理条例》尚未正式修订印发，近期发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》（2024年版，征求意见稿）等政策文件要求：鼓励民企参与、基于使用者付费、摒弃保底收益、特许经营额外收益归特许经营者所有等新的政策要求对建筑央企参与高速投资提出了新的挑战。建筑央企应据新的政策变化，由依托政府财政向挖掘经营性基础强的投资理念转变，深挖项目自身经营收益及衍生收益，做好投资合作伙伴的储备，依托在营在投项目做强自身运营经营实力储备等工作，重塑市场竞争优势。

结语

在当今乃至今后的一段时间内，高速公路仍必将是我国基础投资建设的重要部分，各建筑央企有责任、也有义务，通过加强自身能力、创新合作模式、深化与各地方平台公司的合作，助力全国高速公路的发展。