确定林地管理初始边界中存在问题分析和建议——以绵阳市安州区为例

确定林地管理初始边界中存在问题分析和建议——以绵阳市安州区为例

陈茜[1]   杨贞贞[2]

四川省绵阳市安州区自然资源局    四川绵阳    622650

摘要：根据国家统一部署安排，以第三次全国国土调查成果为基础，实现自然资源管理“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”，是近几年自然资源管理工作的主要任务。本文通过总结分析四川省绵阳市安州区林地管理边界初调工作，探索不一致地类图斑调整认定方法，解决不同数据源数据地类交叉重叠问题，为下一步明确林地管理边界，规范林地管理提供一定的参考。

关键词：第三次全国国土调查、林地管理边界、地类认定

引言

2021年8月，第三次全国国土调查（简称“三调”）成果正式发布后，2023年4月，自然资源部与国家林草局印发《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号，简称《通知》）要求坚持国土空间唯一性和地类唯一性，明确的林地管理边界。为贯彻落实《通知》要求，2023年11月四川省自然资源厅和四川省林业和草原局印发了《关于进一步做好以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理工作的通知》，部署启动了全省林地管理边界调整工作，制定了“3进1出”林地管理初始边界调整规则。要求以第三次全国国土调查(以下简称“三调”)及年度变更调查为统一底图，结合耕地保护红线、退耕还林、按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道、建设用地审批、临时使用林地等管理数据成果，形成林地管理初始边界，确定林地管理范围。但是由于各种管理数据成果调查分类标准不同，导致同一地块地类、属性不一致，难以确定准确的调整方式。目前研究林地边界调整的文献较少，因此，本文以绵阳市安州区为例，浅析该项工作推进中出现的问题和矛盾，提出建议。

1 基本情况分析

1.1区域特点 

    绵阳市安州区位于四川盆地西北部，绵阳市西南，龙门山脉中段折皱带，地形起伏变化十分明显，地势从东南向西北逐渐抬升。东南部平坝、丘陵相间；西北部山地坡陡谷深，山脊连绵。全区地貌类型十分明显，大致可划分为西北山区，安昌河左、右岸丘陵区，雎水、秀水及安昌河平坝区等三个区域。安州区森林资源丰富，植被类型多样，多年来大力建设木质工业原料基地、竹质工业原料林基地、木本药材基地、特色干果林基地、森林蔬菜基地、蚕桑基地等。所以无论地形地貌，还是植被种类都具有复杂多样的特点。因此，研究以安州区林地边界调整工作 ，浅析问题，具有一定的适用性。

1.2两套主要数据林地情况分析

根据安州区国土“三调”及最新土地变更调查，安州区林地58943.49公顷，其中乔木林地49433.44公顷，竹林地590.85公顷，灌木林地4775.87公顷，其他林地4143.33公顷。林地主要集中分布于高川乡、千佛镇、桑枣镇。

根据2020年林地一张图，安州区林地面积59901.77公顷，其中，乔木林地42049.35公顷，竹林地2159.25公顷，灌木林地8247.09公顷，未成林林地3431.84公顷，苗圃地3.67公顷，无立木林地262.79公顷，宜林地3713.96公顷，林业生产辅助用地20.59公顷。

1.3出现差异原因分析

    两套数据无论是林地总面积还是二级地类上都不一致，地类图斑也不重合。一是因为国土“三调”调查基础为优于0.2m高分辨率影像，后期变更调查影像分辨率也优于0.5m，而森林资源“一张图”基础本底为优于5m的影像，其后每年的变更调查调查影像分辨率为1m或2米；二是因为“三调”及最新土地变更调查农用地最小上图图斑为400㎡，森林资源“一张图”调查最小上图图斑面积为666.67㎡；三是“三调”地类分为3个一级地类，15个二级地类，其中林地属于一级地类农用地中的二级地类，由乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地4个三级地类组成。我区的森林资源“一张图”采用《四川省森林资源规划设计调查技术细则》规定的土地种类分类系统，将土地种类分为林地和非林地两大类，将林地分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、辅助生产林地等8个一级地类。四是国土三调将采集果、叶、根、茎、汁等为主的多年生乔木、灌木的土地划分到园地地类，森林资源一张图中是划分到相应的乔木林地和灌木林地类中。五是“三调”灌木林地覆盖度≥40％，森林资源“一张图”灌木林地覆盖率≥30％。

2不同类型图斑林地边界调整方式

2.1国土“三调”及最新土地变更调查和林地一张图同为林地

    对于国土“三调”及最新土地变更调查和林地一张图同为林地图斑，首先与2016年农业农村局确权颁证矢量图斑核对，再依据退耕办提供的第一轮退耕还林审批文件和验收图纸，保留退耕还林地块，调出耕地造林地块。按照“3进1出”林地管理边界调整规则，必须依据国家退耕还林审批文件和矢量数据核实是否符国家政策的退耕还林地，但是第一轮退耕还林大概与20年前开展，上级批复文件中没有准确范围图纸，当时的技术条件也无矢量数据，因此在具体调整该类地块调整时间，结合实地坡度确定是否调出。

2.2国土“三调”及最新土地变更调查为非林地和林地一张图为林地

安州区国土“三调”及最新土地变更调查为非林地和林地一张图为林地图斑，首先将依法办理“临时使用林地”或“修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地”审批手续的或实际为违法违规占用林地的调入林地边界；然后对于种植油茶、银杏、杜仲、厚朴、黄柏、油桐、核桃、板栗等木本油料林、工业原料林、干果类经济林单独标准，待下一步由园地调整为林地。安州区在核实这一类图斑后依据现地调查走访和历史档案资料，调入19.18公顷，单独标注？公顷。

2.3国土“三调”及最新土地变更调查为林地和林地一张图同为非林地

    国土“三调”及最新土地变更调查为林地和林地一张图为非林地图斑，首先将位于农村土地承包经营权范围内的、与耕地保护目标红线重合、城镇开发边界范围内、永久基本农田、开发复垦项目范围内、土地整改项目内和双挂钩范围内等8种图斑调出林地边界。安州区此类图斑共计调出？公顷。

3 林地管理边界初调结果与建议

3.1安州区林地管理边界初调结果

重合“三调”和森林资源一张图后发现，同为林地图斑面积共计53420.27公顷，不一致图斑10462.19公顷。本次边界初调调出3838.58公顷，调入19.18公顷，调整后林地面积55131.34公顷。

3.2建议

因耕地承包确权仅涉及耕地种植区域，不含田埂、水沟水渠、田间机耕道等，在调出确权耕地图斑后保留林地呈现出网状，最窄处约40㎝，该地块在复耕后将失去植被覆盖，也不再具备造林条件。建议此类地块调出林地边界，以便于后期耕地复垦和林地经营管理。

因“三调”最小上图面积为400㎡，大量“四旁”树木覆盖地块调查为林地，不具备土地承包证、林权证、建设用地等手续，无法核实地类。实际上这些树木大多当地村民自主栽植或自然形成，并不具备林地经营管理条件，纳入林地范围反而给村民生产生活带来不便。建议根据实际情况将宅旁、村旁、路旁、水旁的“四旁”林木调出林地边界。

多年来林业主管部门一直致力于发展林业产业，打造森林粮库、钱库，种植了大量经济林木。建议将多年生木本经济林调整为林地。

4 讨论与总结

本文浅析了安州区林地管理边界初调工作，根据工作实际分析了问题提出了建议，可供主管部门制定后续林地落界政策参考。后续研究中在“三调”园地与林地中经济林关系方面进一步探讨，以便明确经济林具体地类确定标准。

参考文献：

[1]左飞航，贠建明，金 鼎.森林资源“一张图”与国土三调数据融合方法研究[J].测绘与空间地理信息,2024,47(1):85-88.

[2]刘晓瑜,刘燕红,余俊辰，肖禾.国土三调与林地管理数据融合研究—以重庆市梁平区为例[J].农业与技术,2020，40（22）：76-79.

[3]龚国辉,董春,亢晓琛.国土三调数据与地理国情数据融合可行性分析[J].遥感信息,2020,35(6):67-75

[4]黄甫东.县级第三次国土调查工作思路的探讨--以扶绥县为例 [J].科技资讯，2019，17(07):76-77

1  [作者简介] 陈  茜（1982-），女，四川绵阳人，工程师，研究方向：森林资源管理、自然保护地资源保护与利用  
2 [通讯作者] 杨贞贞（1983-），女，四川绵阳人，工程师，研究方向：自然资源资产调查与信息、国土整治、国土空间规划