深入落实“放管服”背景下，新时期加强科研项目经费管理探讨

深入落实“放管服”背景下，新时期加强科研项目经费管理探讨

李生贺 

中国科学院沈阳应用生态研究所

摘要：十八大以来，党中央、国务院高度重视科研项目和经费管理，陆续出台多项科研项目和经费管理的相关制度法规。特别是2014年开始，对科研任务管理部门庞杂的现象予以调整，出台了11号文，将分散的科研项目布局调整为五大类。随着各项改革举措的实施，使科研经费促进科研创新发展、激励科研人员创新活力发挥了巨大效能，使制约科研发展的制度性问题和事务性难题得到极大缓解。但随着科技创新发展和国家治理体系改革，对科研项目和经费管理提出了更高要求，新一轮科研项目和经费管理改革随着科技部职能调整将不断深入。

关键词：“放管服”、科研项目、科研项目资金、盘活存量资金、资金使用效能

引言：

2023年国务院对科技部职能进行改革调整，强化其战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，将科技部科研项目、科研经费的具体管理的职责，划到相关部委，强化科技部对国家科技体制机制统筹作用。2024年政府工作报告将加快发展新质生产力列为2024年的首项政府工作任务。新质生产力，是创新起主导作用、以科技创新作为核心要素的先进生产力质态，特点是创新。报告提到加快推动高水平科技自立自强，深化科技评价、科技奖励、科研项目和经费管理制度改革。十八大以来科研项目和经费管理已经完成了一系列改革，对促进科技创新发展发挥了巨大作用，但面对新形势、新要求、新质态还存在需要改革完善之处。本文尝试从目前科研项目和经费管理现状、问题和对策等角度展开归纳分析，期望对未来科研项目和经费管理实践上提出一些粗浅建议。

一、科研项目和经费管理现状

1.十八大以来采取的主要改革举措。

2014年相继出台《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11 号）和《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64 号），针对分散的科研布局，整合各类科技计划，规范项目预算编制，改进项目结转结余资金管理办法，落实承担单位法人责任，建立公开统一的国家科技管理平台，即国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项。

2016年出台《关于进一步完善中央科研项目资金管理政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），50号文出台有很强的实践意义，科研领域“放管服”、科研财务助理制度、简化预算编制、提高间接经费比例、扩大劳务费支出范围、保险可列支到劳务费中、野外科考相关报销规定等具体措施的实施，极大缓解了科研人员报销难的问题。

2018年相继出台《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）和关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号），明确了合并财务验收和技术验收、材料一次性报送制度、科研单位经费管理自主权、设备费以外其他科目调剂权全部下发单位、强化科研项目绩效评价、充分认识赋予科研机构和人员自主权的重要意义、花钱必问效、无效必问责、预算编制环节突出绩效导向、预算执行环节加强绩效监控、决算环节全面开展绩效评价、强化绩效评价结果、长期沉淀资金一律收回等具体管理措施，开启了科研项目资金绩效管理新里程。

2019年出台《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号），明确了依法依规行使科研相关自主权、优化科研经费管理机制、住宿费包干、非在编出差可不使用公务卡、科技成果转化现金奖励不纳入总量等具体举措，进一步为科研人员经费使用解绑减负，强化承担单位法人主体责任。

2020年出台《关于持续开展减轻科研人员负担激发创新活力专项行动的通知》（国科发政〔2020〕280号），七项行动（即减表、报销繁、检查瘦身、精简牌子、精简帽子、破四唯、信息共享）继续强化落实，在成果转化中提升对科研人员保障激励，加强对新型研发机构服务，提升政策宣传等多项举措，继续深化“放管服”改革。

2021年出台《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），可以说是改革力度最大、改革举措最深入、改革效果最明显、科研人员满意度最高、科研管理者最受振奋的一项改革举措。32号文后，基金委、科技部、各部委省市地方政府科技、财政部门陆续出台对应落实举措，各项具体措施全面落地，科研经费促进科研发展效果全面显现，极大缓解了科研项目和经费管理痛点。

2.科研人员对科研项目和经费管理改革举措的反馈。

科研人员对本轮改革的感受大致分为三个阶段，2014年发布的11号文和64号文将分散的任务来源整合为五大类，科研体系更加清晰，申请指南、任务书撰写和预算编制等管理机制和流程不断明确，科研任务开展更加便捷；2016年50号文的发布，首次在科研领域提出“放管服”，使科研人员备受鼓舞，打酱油的钱可以买醋，预算管理更符合科研实际需求，提高间接经费比例，特别是取消间接经费中用于人员绩效的比例限制，扩大了劳务费支出范围，从科研项目和经费管理角度激发了科研人员科技创新积极性，起到了很好的激励效果；2021年32号文的发布，将科研人员对科研项目和经费的管理满意度推向了一个高潮，从经费管理自主权下发、经费拨付机制、人员激励力度、减轻事务性负担等多个角度，进一步深化改革，使科研经费供给与科学研究资金需求衔接更紧密。

3.科研项目和经费管理人员对改革举措的反馈。

管理人员感受与科研人员基本一致，也分为三个阶段，只是感受内容和期望各有侧重。首先，科研布局的调整统一，科研相关的管理制度就趋于统一、规范、明确，为科研项目和经费管理提供了科学、系统、清晰的制度体系；再有，随着各界人士的不断努力，各项具体改革举措的不断深入实施，解决了项目承担单位管理方面的大部分难题；最后，32号文发布前的国务院新闻吹风会让广大科研项目和经费管理者，对科研经费支撑科研人员开展科学研究未来充满信心。

二、现阶段科研项目和经费管理存在的主要问题：

经过十八大以来10余年的改革完善，科研项目和经费管理制度体系和实践落实上取得了巨大进展，但进入新时代特别是对科技创新发展需求日益增加的现阶段，科研项目和经费管理方面仍有一些需要改进的地方。

1.预算绩效管理存在两张皮现象。2018年9月国家发布了关于全面实施预算绩效管理的意见，明确要求力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。2023年是意见落实的收官之年，以预算一体化系统为代表的各项举措陆续实施，为“三全”预算绩效管理体系全面实施奠定了良好基础。但同时因改革时间紧、任务重、要求高，改革举措落实时给科研人员和科研管理人员增加了大量工作。如预算编制详细程度不好掌握，预算评审时不以预算编制的详细程度作为评审的依据，但要表述清楚相关事项和需求，在实务中，预算编制过程科研人员和管理人员在测算依据、任务相关性表述以及测算标准合理性方面会有顾虑。同时，在科研项目申请时要编制预算，并通过层层严格审核审批，但在部门预算申报时仍要从另一角度对单位承担的所有项目分类进行汇总预算申报，且涉及的支出经济分类和年度预算绩效目标指标更加详细具体，并且财政项目工资绩效支出、商品服务支出和资本性支出等类款项要严格对应，否则无法进行对应款项申请支付，即使允许调剂，但调剂审批流程、时间均无法满足科研开展对资金的需求，与正在执行的科研项目和经费管理办法存在抵触。上述情况导致一项资金需求，要做两次高标准预算编制，给相关人员带来很大工作压力。

2.预算一体化系统在预算编制、执行等方面有待进一步完善。预算一体化系统作为预算绩效管理改革举措的关键环节安排，具有重要战略定位。但因其承担的功能之全，开发实践时间之紧迫，导致部门功能模块处于边使用边开发，已使用模块的部分功能和指标存在边使用边完善的现象。如绩效指标编制时，各类预算标准库使用的方便性和指标体系完整性有待进一步完善；细化经济支出分类时，各类支出标准库有待明确和补充；年度绩效目标模块，绩效指标体系有待不断优化完善，缺乏监督指导，全面准确反应科研实际绩效水平的指标体系有待进一步完善。

3.包干制有待进一步深入。包干制管理办法是科研项目和经费管理的一项突破性改革举措，极大的提高了科研经费使用效率。在包干制实施范围方面大致分为三个层面，在政策权限方面，基本由各个部委和省市政府科技主管部门，结合国家政策要求，出台本区域包干制制度体系；在科研项目选择方面，基本由各科技主管部门试点实施，采取纳入试点项目不用编制预算，按批复总额度执行，如基金委的青年项目、优青项目、杰青项目，中科院的人才项目、基本科研业务费和先导性专项B类等，辽宁省的省自然科学基金计划、省应用基础研究计划、省科技计划联合计划等六项省级科技计划项目；在支出科目方面，使用于执行包干制的科目优先选择试点执行，由承担单位组织实施，如差旅费中的住宿费、餐补和交通费补助，部分试点单位执行了交通费包干。包干制实施已取得长足进步，但在纳入实施的项目范围和支出科目范围仍有局限性。

4.科研项目组织实施层面存在一些具体问题。首先，近期改革举措密集发布，科研人员知晓度低；其次，部分高效的改革举措未全面落实，如科研财务助理未全面覆盖；再次，因绩效考核管理等原因，科研项目承担单位项目布置普遍存在碎片化问题，与之对应，存在因资源不足带来的资源焦虑，不敢支出，造成结余，存量增加，资金使用效率降低；最后，预算执行率下降，存量资金增加，资金使用效益有待提升。

三、进一步完善科研项目和经费管理建议。

1.项目预算绩效一体化布置，口径一致，数据共享。绩效目标是科研项目开展的核心意义所在，要根据项目指南，解决科学问题，促进经济社会发展，有效将科技成果进行转移转化，形成新质生产力。绩效目标指标作为科研成果最重要的表现形式和考核依据，在任务申报阶段的预算编制和部门预算编写阶段的预算绩效目标指标要统筹考虑，统一口径，规范标准，合理安排，一体化部署。针对科研资金可以考虑基于预算一体化系统，开设科研项目预算编制模块或接口，在科技管理部门和财政部门架起预算管理的桥梁，将不同需求的预算绩效指标规范统一，有针对性的完善绩效指标库，把年度的部门预算编制和全年都在进行的科研项目预算申请有效联通，拓展全方位预算的内涵。一方面减少科研人员工作压力，避免重复提供不同标准的申报材料，另一方面提高预算绩效指标编制质量，最后通过多维度的指标表达，可以更好促进科研开展与预算执行及成果转化间的协同。

2.进一步完善预算管理一体化系统功能。一体化系统是集单位基本信息、预算编制、预算执行、会计核算、政府采购、资金支付、绩效监控、绩效评价和部门决算等多功能于一体的预算管理系统，体现了对资金的全过程管理，并且将全覆盖财政拨款资金和非财政拨款资金。因其承担功能和作用之大，故其具体功能细节更应合理友好可操作。在一体化功能开发时可以考虑基于目前全过程模块，把绩效指标编辑模块设计更加友好，即完善指标库便于选择，也开放接口便于单位定制，可以加强审核，但效率要高；把经济细化分类支出标准库查询和拓展功能设计更加便利；把资本性支出的政府采购计划、合同管理备案等刚性约束与科研项目和经费管理办法的最新要求相统一，在预算调剂审批及时性方面不断改进；将资金支付端口深入开发，可以参照非财政拨款在各银行端的银企直联支付方式，提高资金支付导入便捷性和资金支付效率。

3.拓展包干制范围。参照目前包干制试点取得的成果，深入基于信任为前提的管理理念，完善诚信管理和负面清单，增加执行包干制科研项目类别，如基金委项目全部实行包干制；扩大执行包干制支出科目范围，如差旅费基于大数据建立各类支出标准，执行全部支出大包干，如会议费取消各类支出比例限制，根据各地方支出水平，调整支出限额。同时，加强包干制项目预算绩效管理，特别是绩效目标管理，作为项目立项审批的重要依据，强化花钱必问效、无效必问责的理念。通过包干制绩效目标实现程度的强化，弱化预算执行具体内容，也可以缓解科研开展过程中对人员费和运行费经费的实际需求，完善了科研经费保障体制机制。

4.加强宣贯，落实国家科研项目管理政策要求，提升资金使用效益。落实“过紧日子”、加强预算执行、贯彻“三全”预算绩效管理理念、盘活存量资金、提升资金使用效能、加强财会监督等等，都是国家对财政经费，包括科研经费管理的实际需求。要想从根本上解决上述实际问题，就需要给科研人员稳定的支持、跨区域平等的待遇、加快建立各类支出标准，同时，加强政策宣贯和项目承担单位的科研项目和经费管理职能。深入落实国家关于资源配置管理改革相关要求，提升资金使用效益，加大存量资金盘活力度，解决科研人员的特定资金需求。针对“经费结构碎片化”问题，完善科研项目结题结账以及结余资金分配管理制度，从绩效工资考核和结题结账结余资金分配两个维度缓解碎片化问题。针对“资源焦虑”问题，根据科研经费结余情况，设置结余资金统筹账户，用以核算后期科研需求和人员成本，缓解科研人员因经费跨年度不平衡引起的资源焦虑问题。针对各类财政专项项目对自筹资金的需求，统筹地方项目经费和横向项目经费作为自筹匹配经费来源，聚焦主责主业，支持保障各类财政专项项目实施。

四、结束语

时光荏苒，科研项目和经费管理十年已过，各阶段的改革成果为推动科研事业发展发挥了不可磨灭的贡献。展望未来，财政体系改革仍将进行到底，为新时代、新征程加快形成新质生产力，促进科研事业更高效、高质发展提供强大支撑保障作用。