乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义 

乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义 

李景豪

昆明市土地开发整理中心   身份证号：530103199301220613

摘要：目前，土地利用总体规划和城乡规划总是不协调，特别是在乡镇一级，没有找到有效的解决办法。现如今，乡镇层级国土空间规划作为规划层级的基准，同样也是落实国家县级国土空间规划策略的主要方式。基于此，本文对乡镇国土空间规划的意义以及乡镇国土空间规划在国土空间规划体系的措施进行了分析。

关键词：国土空间规划体系；乡镇国土空间规划；意义

随着我国经济实力的快速提升，我国迎来了高速发展的全新时代，为解决我国各类空间规划自成体系、互不衔接等问题，国家推动了以“多规合一”为主线的国土空间规划体系建设，并对应我国的行政管理体系，形成了以国家级、省级、市级、县级、乡镇级“五级”，和以总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。空间规划体系改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是我国经济社会健康可持续发展的重要保障。

1乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

乡镇虽然是五级国土空间规划中最低层级的地域，但由于国土空间规划传导与落实的功能要求，高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和乡镇开发边界“三线”划定，都会对乡镇地域各类自然资源规划管理的落实和各类空间资源的有序开发利用提出更高的规划要求。特别是乡镇地域承担了更多的自然资源和生态保护的作用，以及在国土空间规划中的体现是高层级国土空间规划能否有效实施的关键。同时，乡镇地域涉及到城（集）镇等不同特质的地域要素，以及其结构上充分体现出的城乡二元特征，也会关联到乡镇地域的国土空间总体规划与详细规划如何有效衔接。如乡镇地域的产业发展、市政基础设施和公共服务设施的布局等需要有总体层面的安排，发挥城乡融合的作用，要考虑与县市的衔接。

2.乡镇土地空间规划编制中存在的问题

2.1乡镇政府“权威”不足，积极性低

作为乡镇国土空间规划的主体，乡镇人民政府本应在规划过程中发挥作用，积极编制符合当地实际的乡镇国土空间方案。但由于乡镇政府“权力”不足，虽然是规划主体，但并不具备编制规划的“完全能力”。例如，该乡的规划编制底图和基数完全由县级自然资源和规划局控制，没有掌握所需地形图编制的相应权力和财力，例如是否或如何进行测量。产业发展、基础设施和公共服务设施依赖县级部门的支持。一些乡镇的财政困难在一定程度上使作为实际规划编制主体的乡镇人民政府陷入困境：一方面，作为规划编制的法人，要对规划编制负责；另一方面，由于财力和资源不足等因素，他们在规划过程中的积极性不高。

2.2城市建设用地与农用地矛盾突出

我国现行国土空间规划还存在许多不合理之处，严重制约了社会经济的科学合理发展。最突出的问题是城市建设用地与农业用地之间的矛盾。一方面，由于城市规划用地的快速扩张，土地供需矛盾日益突出。然而，由于国家空间规划缺乏对土地资源的统筹考虑，大量耕地被占用，从长远来看不利于社会经济繁荣和稳定发展。另一方面，当前各地对土地资源保护和合理利用缺乏全面深入的认识，导致土地空间开发强度过大，加剧了部分地区生态环境破坏，甚至引发群体性事件，严重影响了人民群众的生活质量。

3.乡镇国土空间规划在国土空间规划体系的措施

3.1 从单一的乡镇规划到多方位的空间规划转变

在整体规划环节，要及时发现现存结构中不合规的问题，做出积极正向的调整，确保现有生产经营模式符合现阶段的社会发展需求，提升乡镇经济的竞争实力。因此，整个布局要注重全面和细节等多项内容的综合考评，本着城乡经济稳步发展的原则，要对乡镇经济振兴予以足够的重视，同时确定最佳的实施方案。对于空间构建中的层次规划要注重方案的切实可行性，合理利用现有空间，做好科学划分。同时要注重公用以及庭院等空间的用途等，强化分析空间的量化性能，确保具体实施方案符合当地民众的实际居住需求。打好扎实的基础，打造现代化新型乡镇，完善基础设施，做好维护工作，提升管理效率，乡镇发展要本着持续发展的态度做好全面规划。

3.2 规划实施保障和维护

其一为法治保证。促使空间规划法律法规实施进度加快，制定出相关规章制度、规划准则，科学分配各个政府部门需要负责的工作，增加各个级别空间规划的硬性传导。其二为体制保证。大力开展行政体制改革，分别推动制定决策、实施工作以及监督工作，确保每个部门均存在一个相对应的决策，对于多个部门来说，确保其实现满覆盖同时不重叠。其三为机制保证。以“规划、实施、监控、评估、维护”为中心，建立动态管理模式，针对空间发展的不稳定性，以落实刚性管理模式为基础，对土地运用情况、土地运用方案落实情况、人民数量、相关信息等展开综合性分析，完善中短期方案和年度评价纠偏，从而使空间规划的可行性得以保障。

3.3 实施方式的转变

传统形式的“静态蓝图”规划主要是将原本的一步到位模式转变成动态推进模式。这就导致最终形成的整体规划模式忽略了乡村区域规模小以及形式多变等特点，致使基层在具体实施发展计划时，时常发生动力不足以及资金缺少等各类状况，乡村不仅难以根据原本的计划执行相关工作，最终形成的各类指标以及目标也无法达到预期标准。新时期背景下，我国创设的乡镇整体规划主要以国土空间规划为核心，根据乡镇层级的实际情况，创设更加科学合理的动态调整模式，转变建设理念，主要以乡镇重大发展契机为着重点，鼓励乡镇人员积极响应，按阶段实现最终发展目标，稳扎稳打，从而保证各个阶段的发展目标有着更为优秀的规划连续性，最终彰显出的整体性也能够达到预期标准。

3.4 弹性规划镇区空间

镇区规划方法的创新是乡镇国土空间总体规划的重点内容。建议采用相对弹性的“主导功能分区+要素控制”的镇区规划方法。该方法下，针对镇区的重点编制内容主要包括划分主导功能分区、制定分区指标、明确管控要素等。结合乡镇空间的特点，可将主导功能分区划分为居住生活区、中心活动区、工业物流区、战略预备区以及其他功能区。对各主导功能分区配备“建设控制指标表”，内容可包含：分区编号、主导功能、开发强度、基础设施配置、公服设施配置、其他要求等，以实现强度和要素的管控。对于规模较小的乡镇，可以只有一个综合性功能区。与此同时，镇区规划仍然需要一张达到二级用地分类深度的规划引导总图，该总图用于反馈各功能分区的管控指标，也用于传导控规编制，但该总图不是法定的，其作用主要是引导示意。

3.5抓好村级规划，多点联合

村庄是多规合一的最基层的空间承载平台，也是促进多元规划整合的最小空间单元。统一村庄规划、市（县）总体规划、村镇体系规划、土地利用总体规划、美丽乡村规划等内容，落实到村域这一个规划空间上，并结合多项规划的发展目标和主题方向，对空间布局和实施路径进行详细排序。

结束语

在国土规划体系建设初期，随着各级国土规划编制的研究和探索日趋成熟，乡镇国土规划应以乡镇作为最基本单元的价值和意义为基础，打破原有政权造成的壁垒，为乡镇综合全局发展和保护空间赢得第一机，继承乡镇总体规划和土地利用规划的价值和意义，符合高质量发展的新要求。

参考文献

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[2]李如海.国土空间规划：现实困境与体系重构[J].城市规划,2019,45(02):58-64+72.

[3]赵博超.国土空间规划体系下村庄规划编制方法研究[D].江西师范大学,2019.