正确处理农村土地权属纠纷的几点思考

正确处理农村土地权属纠纷的几点思考

周旺文

富川瑶族自治县调解处理土地山林水利纠纷服务中心副主任

贺州市542700

摘要：在改革开放以后，伴随着经济和社会的迅速发展，土地的价值急剧上升，由此引发的农地争议也越来越多。土地使用权争议曾经是困扰我国乡村社会和谐与安定的一个主要因素。国家制定了一系列的土地法律制度，以强化对土地的行政管理，解决土地争议。然而，对已有的理论研究进行梳理，发现仍然有些地方没有触及或没有弄清楚，在实务中还存在着许多认识上的误区和失误，造成了许多重大复杂案件迟迟不能结案，或在程序上已经得到了解决，但最终的判决效果并不理想，这对案件的执行力和公信力造成了很大的影响。在此背景下，研究我国农地争议问题，以发展经济，增加收入来促进纠纷的化解、维护社会的和谐稳定仍然是一个非常有价值的课题。

关键词：农村土地权属纠纷；行政确权；证据

1土地确权应适用的法律、法规、规章、政策思考

土地争议是一种具有历史性、政治性、法制性、思想性等多个多层面、多层面的复杂性，仅凭一项法律、法规、规章根本无法解决土地争议问题。要想妥善处理好土地争议，就必须对建国以来各个历史阶段的土地法律、法规、规章、政策充分了解，并熟知中国历史上的历次土地改革，掌握各时期土地的特征，以及各个时期公社、生产队、村民小组对土地管理的实际情况，紧紧抓住土地这一主线：土地是怎么来的，土地是谁经营管理的，纠纷发生时的土地管理和使用情况如何等等，充分掌握和理解土地的所有情况，才能更好地解决土地山林纠纷，促成争议双方和解，确保社会的和谐与稳定。关于确权问题，我国现行的法律制度主要是：一九五○年六月二十八日《中华人民共和国土地改革法》，一九六二年九月二十七日中共八届十中《农村人民公社工作条例修正草案)(即六十条)、一九八一年七月十一日《国务院办公厅转发林业部关于稳定山林权属落实林业生产责任制情况简报的通知》、一九九五年三月十一日国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》、一九九六年林业部《林木林地权属争议处理办法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》，我国现行的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》，以及2000年12月4日桂政发[2000]68号《自治区人民政府关于土地山林水利纠纷调处工作若干问题的通知》、2013年《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等地方政府为解决当地土地、森林、水利权属纠纷而出台的地方性法规。

2农村土地权属纠纷解决程序的正确运用思考

2.1已经被撤销的权属证能不能再作为定案依据

在实际工作中，由于各种原因，权属证存在被撤消的风险，而重证就是其中之一。从法理上讲，权属证一经被撤销，即被认定为无效，已被撤消的权属证及存根不能成为确认权利的证明，应当由行政机关再次进行确认。例如：1981年“林业三定”时，由于时间紧迫，任务繁重，专业水平有限，主观认识上存在误区，加之片面走界，单方测绘，表格，填证，致使争议双方、甚至多方所持的“山界林权证”重证。在调处过程中发现重证之后，政府对重复登记发证的林权证部分予以取消，依照有关法律，以土改、合作化、四固定等历史结论为基础，结合七十年代时期的协议，以及现实管理情况重新确认土地所有权。在调处工作中，被诉行政机关往往以“原告所持的林权证，不在大队林权总图内，也没有相关配套的造册登记表和存根等其他有效证据予以证明”为由否定原告持有证件和原始材料，而又认定第三人“持有的林权证为原件、有造册登记表和存根、争议范围在大队林权总图内”为由，认定第三人持有的证件和存根等更可信。这样的做法，不但对重叠的林权证进行了不同的处理，还将已被撤消的林权证作为确认权利的基础，这显然是违背了法律和公平公正的精神，这样的判决结果，当然会让当事人难以接受，也会影响到案件的公正性。

2.2纠纷发生后双方当事人的经营管理事实能不能作为确权依据

按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条的规定，在解决了山林、山林等的纠纷后，当事人不得单方变更纠纷范围内的土地、山林等现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物等，不得砍伐有争议的林木。在调处工作中，在林地产权纠纷得到解决前，权利人无法单方面变更争议土地的状况，也就是说，对争议地进行的经营和管理变更，属于越权行为，不宜以此为由进行确认。例如，富川麦岭镇小田村李诚求2019年年初在山场开荒，遭到石家乡龙湾村村民阻止，在派出所出警过程中，李诚求有过激行为，妨碍派出所执行公务被法院判刑六个月。在2019年李诚求在开荒的土地上种植了李子。2023年李诚求种植的李子树被石家乡龙湾村村民砍光。对李诚求在争议地种植李子的行为是否违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条的规定？由于涉及两个乡镇，各自乡镇人民政府维护本乡镇村民的利益，对《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条的解读就不一致，对违反第六条规定是以

2019年时间为准？还是以2023年为准？意见不一致。石家乡人民政府认为麦岭镇李诚求违法条例第六条的规定，石家乡龙湾村砍伐违规种植的林木是在维护自己的权利。麦岭镇人民政府认为李诚求是在自己的山场合法经营种植林木，石家乡龙湾村侵权，李诚求种植李子树的经营管理事实可以作为确权依据，因为虽然2019年发生石家乡龙湾村民制止李诚求开荒，但李诚求种植李子没有任何人进行阻止，且种植后的果树现在可以挂果了，不能一句土地有纠纷，就砍伐地上的果树。目前，案件经乡镇进行调解未果后，已依法依规移交县职能局进行调解和确权处理。

2.3行政确权过程中如何发挥行政调解作用

在土地纠纷中，按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的有关规定，应当首先通过村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会进行调解。经村民委员会、居民委员会或者人民调解委员会调解不能达成协议的，由乡镇人民政府组织调解。土地山林纠纷的原因复杂，由于解放初期广西是全国唯一未进行山林土改的省区，从而导致山林权属纠纷争议较大、矛盾易突发多发，且近年来开发频繁，开发到哪里，纠纷就发生到哪里。土地纠纷涉及的利益重大，影响深远，加之农民对土地的观念根深蒂固，一般情况下，通过协商的方式解决问题的机会很小。在实务中，纠纷往往是通过政府进行调解处理的。在解决土地争议时，政府要发挥自己的专业负责人的作用，对土地的历史、现状、经营管理等情况进行调查，找出其中的症结，从中斡旋调解，并尽可能地在公平、公正、“三个有利于”的原则下，促进双方达成和解。对不能促成双方和解的，政府再进行确权处理。在我国土地争议的处理中，基层政府由于贴近群众，能够及时调解纠纷，在矛盾纠纷未扩大时，往往都能把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，把矛盾纠纷化早、化小、化了。因此，在我国土地山林纠纷中，应当充分利用这种行政调解优势。

3“三个有利于”原则的正确理解和执行思考

《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”。各级人民政府在农村土地确权时，除要依法依规依证据对争议的土地进行裁决外，对政府进行“三个有利于”原则裁决的土地要充分考虑地形地貌、生产生活的方便、土地远近及相邻状况、耕种及道路便捷情况、当事人接受程度、以及决定生效后执行难度等等都是要考虑的因素。总之在调解处理土地山林纠纷时，要充分在生产生活、经营管理，以及社会和谐稳定这几方面综合进行研判，作出各方利益都能够兼顾的解决方案，才能促成解决方案的最终落地而得到争议各方的遵守和执行。

3.1有利于生产生活

处理农村土地权属纠纷，要充分听取当事人的合理诉求，并充分考虑当事人在生产生活上的方便，找出合理方案，才能彻底解决纠纷。富川瑶族自治县福利镇红岩村委江背村与新屋地村在转角山山脚一带发生土地纠纷，新屋地村在争议范围北面还存在二十亩的山场纠纷。县调处部门通过充分了解双方的诉求和勘察现场，多次做双方的思想工作，考虑到争议地有两块，如果不一揽子解决纠纷，以后难免还会引发纠纷。通过勘测实际争议面积，和了解争议地在每年上春时，地上的泥路经常打滑，拉肥料的车难以上路的情况，为彻底解决双方争议，决定将两块争议土地面积汇总，按总面积平均分开，避免了一小块地在另一方包围之内，容易引发再次纠纷。同时政府决定在划分的界线中间由政府出资，修建一条3米的水泥路，一方面以水泥路作为分界线，同时也为双方上地及拉肥料带来方便，确确实实为双方群众解决了争议和问题，又带来了生产生活的便利。通过做双方的工作，双方都同意县调处部门的方案。政府部门也以实际行动，及时修建好水泥路。现在水泥路两边的土地种植的果树已到丰收期，硕果累累，满园飘香，分界的水泥路成为双方村民的丰收路、致富路。

3.2有利于经营管理

处理农村土地权属纠纷，要充分考虑有利于争议双方的经营管理才能促成和解。广西富川瑶族自治县麦岭镇月塘村与湖南省回龙圩管理区岩口塘村在米筛井（地名）一带土地纠纷，由于双方争议土地有插花，在处理纠纷时，充分考虑了双方经营管理的便利，把争议土地按就近原则划分成两部分，促成和解并达成协议，双方共同发展经济奔小康。

3.3有利于社会和谐稳定

处理农村土地权属纠纷，要以达到社会和谐稳定为目的，以经济发展为主线。广西富川瑶族自治县石家乡坪珠村与湖南省江华瑶族自治县白芒营镇石壁塘村两村村民早在1953年就发生“十九份地”土地纠纷，双方大小打斗不断，造成双方伤亡人数不少于10人，使两村遭受重创和巨大的损失 ，严重影响了双县的边界和谐稳定。“十九份地”历来由坪珠村村民管理经营，范围内有部分石壁塘村村民耕种的土地。2015年因石碧塘村村民扩大开垦，引起边界纠纷。双方市、县、乡三级政府部门2015、2016、2017、2018年四轮调解，在尊重历史、注重现实的基础上，终于达成了共识，并签订协议书：将“十九份地”除熟地归石壁塘村之外，剩余的未开发部分和

2017年石碧塘村抢种油茶树部分按三七比例分配，70%归坪珠村管理，30%归石碧塘村管理，从划分比例中间化一条分界线，并标会地形图和设立明显地物标志。2018年5月，相关县直单位和乡镇及石家乡坪珠村、白芒营镇石碧塘村代表，到“十九份地”现场进行实地勘界、落地划线：界限以GPS定位现场实地标会的1:5000地形图为依据，作为两村经营管理界限，界线东面归白芒营镇石壁塘村经营管理，界限西面归石家乡坪珠村经营管理。两村从划定的界线两侧各划出3.5米进行清表压实，并修建成一条474米长、7米宽的硬化水泥路，形成“一路跨两省”的和谐大道。“省际有界，调解无界”，纠纷主体跨界包容，资源纷争跨域共解，才能促进纠纷的化解，维护社会的和谐稳定。

结语

农村土地确权是一项复杂的法律、政治和社会问题，正是由于它的复杂性和重要性，所以它必须在理论上进行详细的讨论，在实际操作中要准确地掌握和应用，只有如此，才能提高确权的准确率、满意率、执行率和高效率，降低土地纠纷造成的土地闲置和浪费，维持乡村的和谐与稳定，推动农业的增产与社会的发展。

参考文献

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