在国土空间规划中完善主体功能区政策制度

在国土空间规划中完善主体功能区政策制度

奚梦迪

内蒙古城市规划市政设计研究院有限公司

摘要：优化国土空间规划、完善主体功能区政策制度，是国家经济发展过程中必须关注的话题。主体功能区战略制度是我国经济发展和生态环境保护的大战略，是自上而下进行国土空间治理的重要制度创新。主体功能区政策是主体功能区战略制度落地实施的关键手段，学界已有一些探讨。一些学者提出主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，通过健全空间规划体制、完善奖惩机制、优化功能配置制度，以及加强部门间协调联动等，推进主体功能区机制体制的建立。还有学者聚焦土地、产业、环境、财税、人口等某一具体政策领域，研究不同主体功能定位的政策保障措施。

关键词：国土空间规划；主体功能区；政策制度

引言

自然资源部发布的《主体功能区优化完善技术指南》（以下简称《指南》）2024年1月1日起正式实施，主要适用于省级和市、县级国土空间规划编制、修订，以及按照主体功能区动态调整要求等开展的主体功能区优化调整。《指南》强调发挥主体功能区作为战略融合的纽带和空间治理的基础底盘作用，在延续原农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类主体功能区基础上，统筹能源安全、文化传承、边疆安全等空间安排，叠加划定能源资源富集区、边境地区、历史文化资源富集区等其他功能区，形成“3+N”主体功能分区体系。

1主体功能区规划存在的主要问题

1.1分区管控难以传导落地

以县级行政区为空间划分单元的主体功能区体系，空间尺度较大，无法体现县域内部的功能差异，尤其是当县域存在多种适宜的主体功能类型时，容易造成定位偏差。同时，容易导致政策难以精准落地，刚性管控力度弱，比如，限制开发区内更多强调保障农副产品和生态产品供给功能，但在促进地方经济发展、乡村振兴方面重视不够，一些企业因进入负面清单被强制关停，而绿色低碳高效的新型产业结构尚未调整到位，地方经济发展相对滞后。一些地方独立的生态功能单元被县级行政区划割裂，造成相同生态单元，执行不同管制措施，实行不同奖补方案。为解决此类问题，一些地区在县域行政区内选取个别乡镇，用于承接非主体功能，即在选取的乡镇范围内可进行非主体功能活动，但也存在局部地区难以协调整体矛盾的问题。

1.2部分地区政策实施效果有偏差

主体功能区战略实施以来，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，出现部分区域的资源要素变化与主体功能的定位导向不符的现象。2009—2019年，部分南方地区农产品主产区耕地大量流失，致使耕地重心北移，对北方地区的生态和水资源造成较大压力；优化开发区开发强度不断增大，且建设用地增幅远高于其他区域，与该区域严控开发强度的初衷不符；部分区域的人口与建设用地资源错配。例如，东北、西部中心城市周边的城市化地区与农产品主产区，人口明显收缩，但建设用地仍在快速增长。

2在国土空间规划中完善主体功能区政策制度优化建议

2.1完善和优化国土空间开发保护格局

主体功能区应进一步强化以人民为中心、以高质量发展为首要任务、以构建新发展格局为战略基点的国土空间开发保护格局，充分协调保护和发展的关系、突出发展是第一要务，推进主体功能区由强调区域特色分工向“特色分工+区域一体化”综合布局的升级，实现空间部署从对外开放和国土开发“东重西轻”向对外重视依托“一带一路”、对内突出先富带后富的“东西并重”的转型。

（1）强化以人民为中心的空间布局。一方面，主体功能区要继续适应人民群众消费结构不断升级的需要，以新产业新业态新需求推动新地域功能，鼓励不同功能区发展针对性的、多样化的空间供给，探索新型城镇化和乡村振兴的空间指引与融合途径，着力改变不平衡、不充分发展状况；另一方面，主体功能区要适应人民群众对不同空间的区位选择指向，以经济和人口同步集聚为准则，进一步促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

（2）突出高质量发展的空间支撑。主体功能区应适应高质量发展新内涵，在继续统筹各类功能区实现经济-生态-社会效益同步提升、地区间综合发展水平差距逐步缩小的基础上，推进功能区由强调区域特色分工向特色分工+创新链和产业链空间耦合的区域一体化综合布局指向升级。

（3）完善符合新发展格局的空间战略部署。主体功能区应把对外依托“一带一路”主动作为形成有利于我国持续健康发展的共建共享、互利共赢国际环境和对内先富带后富、推动形成国内大循环的战略意图进一步结合起来，修订现有“东重西轻”“东密西疏”的格局，增加沿线地带在“丝绸之路”带动下形成的国土开发前沿轴带，发挥核心都市圈（城市群）向周边、沿海龙头区域纵贯中西部的辐射带动作用，以开放和辐射带动轴带形成大循环、网络化的发展格局。

2.2差异化确定叠加功能类型，细化乡镇主体功能定位

为解决主体功能区缺少过渡类型或复合类型、分区尺度不够精细等问题，一方面，可基于各地资源禀赋，结合相关规划、名录或技术标准，在3类基本功能分区上合理设置叠加功能类型，增加能源资源富集区、历史文化资源富集区、边境地区、特别振兴区等特殊功能类型，构成“3+N”主体功能分区体系；另一方面，可根据实际需要，因地制宜细化部分或全部乡镇主体功能定位，衔接市县规划分区，分解落实相关约束性指标规模，推动主体功能区战略在国土空间规划中逐级传导落地，为确保细化的合理性和可行性，乡镇主体功能定位应综合考虑国家—省—市—县发展战略以及市县国土空间规划布局和分区，并与县级主体功能定位保持总体一致。

2.3完善农产品主产区政策

（1）优化水土资源配置，加强耕地和永久基本农田保护。夯实粮食安全根基，严格耕地总量保护，将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理；鼓励恢复增加耕地面积，允许超出规划目标之外的新增耕地指标进行跨区域流转；提升耕地质量，引导高标准农田建设、黑土地保护、酸化耕地治理、盐碱地改造等重大工程任务向农产品主产区倾斜；通过以县域为单元的土地综合整治优化耕地布局，将山上的耕地逐步调整到山下，推动果树苗木尽量上山上坡；强化水土匹配，加大流域水资源配置向农产品主产区倾斜，在水资源匮乏地区布局建设引调水工程和发展节水农业；避让行洪通道，建立灾害保险制度，减轻严重自然灾害给农民造成的财产损失。

（2）制定乡村振兴用地正面清单，加大农业功能平台建设和用地倾斜。提升“大食物观”下重要农产品生产能力，引导农业“两区”（粮食生产功能区、重要农产品保护区）、田园综合体、现代农业产业园布局向农产品主产区集聚；制定乡村振兴产业用地正面清单，加强金融支持与土地要素保障，允许纳入清单的项目探索在城镇开发边界外实施点状供地。促进农村一、二、三产业融合发展，优先保障农产品初加工、冷链、以及农田水利等基础设施用地；使用村庄建设用地范围内的耕地，服务于乡村振兴建设的，不需落实耕地“占补平衡”。

结语

总之，主体功能定位优化完善是开展监测评估和动态调整工作的重要技术依据。本研究结合国家战略新形势新要求，提出了主体功能区优化完善的总体思路和技术方法，有助于推动主体功能区制度深化落实。

参考文献

[1]盛科荣,樊杰.主体功能区作为国土开发的基础制度作用.中国科学院院刊,2016,31(1):44-50.

[2]肖金成.实施主体功能区战略建立空间规划体系.区域经济评论,2018,(5):14-16.

[3]胡存智.差别化土地政策助推主体功能区建设.行政管理改革,2011,(4):19-25.