农村失能老人居家养老的困境及破解路径研究

农村失能老人居家养老的困境及破解路径研究

马延

（兰州财经大学 金融学院，甘肃 兰州 730020）

摘  要：伴随着老龄化程度的加深，农村老年人口数量上升，失能老人数量也居高不下，由于城乡发展的不平衡使农村失能老人照护体系建设滞后于老龄化进程的矛盾愈发凸显。在年轻人口迁移和照护服务供给缺失的条件下，农村失能老人的照护需求难以得到满足，其生存状况令人堪忧，因此亟需分析农村失能老人居家养老面临的挑战和农村发展服务中存在的突出问题。为破解农村失能老人居家养老的困境，需要积极发展居家养老服务多元供给主体，创新居家养老服务供给机制，有效推进多元参与供给主体间的合作。

关键词：农村失能老人；居家养老服务；多元供给

中图分类号：C921.2.2.0 C915.0  C812.0    文献标识码：A

一、引言

2000年到2022年，我国60岁以上老年人口已从1.26亿人增加到2.80亿人，占比从10.2%上升至19.8%。随着人口老龄化程度的日益加深，因疾病、伤残、衰老等原因而失去生活自理能力的老人数量也随之增加，这部分人口预计在2025年将达到7279.22万人，届时失能老人占总人口的比例将达5.0%左右，占60岁以上老年人口的比例将超过四分之一。[1]依据第七次人口普查数据中关于重度失能老人的统计指标计算，2020年失能老人的人数为618万，老年人总体失能率为2.34%，农村老人失能率为2.55%，高于城市近0.5个百分点。面对日益严重的老龄化问题，党的二十大报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，发展多层次、多支柱养老保险体系，建立长期护理保险制度。”养老作为保障和改善民生的重要内容，其中“老”是核心，“养”为保障。在当前加速推进的城镇化背景下，农村相较城镇人口老龄化问题更为严重，由于经济发展水平滞后，农村养老服务尤其医疗服务资源相比城镇更为紧缺。在老年人口尤其是失能老年人口规模庞大且比例较高的现实国情下，农村失能老人作为社会弱势群体，面临着“养老-照护”的双重危机。由此引发的问题是：老年人口尤其是失能老人大幅增加而带来的养老服务怎么解决？因此，采取积极健康老龄化人口战略，制定科学合理的养老服务政策，解决老年失能人口特别是农村失能老人的养老服务和医疗服务问题，才能有效地促进整个社会经济的高质量发展，进而推动中国式现代化的实现。

二、文献回顾与述评

目前有关农村失能老人居家养老的研究主要集中在养老需求、养老供给及供需关系等三方面。

第一，失能老人养老需求。廖小利（2019）研究发现失能老人对日常照料、医疗护理等服务的需求最为强烈，对精神慰藉的需求较弱。石小盼（2020）发现失能老人对照护服务的需求并非固定不变，因失能程度的不同所需要的照护服务也不一样。

第二，照护服务供给对策的探讨。陈欣欣等（2021）认为应放宽养老机构准入限制，提升多样化的农村养老服务供给。张园、王伟（2021）提出加强农村慢性病防控和照护服务体系建设，改善农村照护机构的硬件设施和服务水平，逐步提升农村医护人员薪酬待遇。舒展、韩昱（2022）建议积极探索家庭照护者支持政策，如在农村地区对家庭照护者提供照料津贴和技能培训。成前等（2023）提出加大护理费用补贴力度，缓解家庭规模小型化背景下家庭非正式照护的压力与负担。

第三，供需关系的研究。胡耀岭、张苗苗（2018）认为照护服务的缺失对失能老人养老需求产生消极影响，主张从社会力量、低龄老人互助等角度实现养老服务供需平衡。徐美玲、李贺平（2018）提出在家庭照护功能弱化的情况下，主张从供给侧来保证供需平衡。

以上研究都认识到家庭在失能老人照护中的重要作用，并提出了促进失能老人照护的对策建议。但还存在不足：一是缺乏提出系统科学的农村失能老人照护供给制度；二是提出的对策建议在精准性、具体性、可操作性方面尚待进一步加强。因此，本文深入分析农村失能老人居家照护的困境，提出促进失能老人接受长期照护的对策。

三、农村失能老人居家养老面临的困境

（一）传统的家庭养老功能弱化

一直以来，农村老人照护基本上沿袭的是居家养老，老人发生失能后寻求家庭成员照料，这种传统的养老模式使失能老人的护理质量与家庭成员数量直接挂钩。有学者对失能老人照护者研究发现子代（包括儿子、儿媳、女儿）仍是多数失能老人照护的主要提供者，其中儿子所起的照护作用最大，而多年以来的计划生育政策使得农村家庭子女数量呈逐年下降的趋势。七普数据显示，农村平均家庭户规模已缩减为2.70人，相较于第六次全国人口普查时的3.34人减少了0.64人，家庭规模逐渐小型化。与此同时，农村经济发展和农民收入水平还相对滞后，大量农村青壮年劳动力进城务工，弱化了传统家庭养老的功能。对失能老人而言，失能持续期的延长将使其子女承担过多的照料成本和身心压力，产生了内疚感和无能感；对子女而言，因长时间照料所滋生的不满情绪可能会引致代际冲突，对失能老人的健康状况产生负面影响。总之，失能老人尤其是低收入家庭的失能老人的长期照护问题显得更加突出，失能状况更为堪忧，有迫切照护需求但家庭照护不足的失能老人极易陷入贫困。

（二）政府制度保障建设不完善

中国老年福利事业经过70多年的发展极大提高了老年群体的生活质量，但从总体看，社会福利制度对农村老人的覆盖面仍较狭窄，尤其是农村失能老人照护体系建设还不完善，个别优惠政策也仅涵盖农村部分失能（重度失能）老人，并且主要体现在对老人的日常生活照料方面。农村“三无”、“五保”和低保老人集中在敬老院供养和民办养老机构托养，敬老院因其基础设施、配套服务相对较差和入住条件的约束，使大部分农村失能老人的护理需求得不到满足，而一些民办养老院出于防范经营风险的考虑，设置了一定的经济门槛，甚至有的不愿接受重度失能老人入住。另外，经济保障是主要限制因素，农村失能老人基本依靠地方财政补贴、医保基金结余和入户养老服务来兜底，否则就会面临无人可管、家庭失衡的境地。从政府部门提供的救助来看，如养老服务补贴、失能老人护理补贴、高龄老人津贴等资助力度还很微薄，同时财政补贴的涉老津贴尚未有效整合，资金使用效率不高；医保基金总量虽有结余，但并不丰裕，此外国家基本养老服务清单虽然设定了养老服务的内容，但对其支付服务的费用并未做出指示，是目前医养结合开展的难点。

政府关于养老服务还存在立法领域空缺的问题，尽管《老年人权益保障法》对长期照护方面有所提及，但对涉及到“特困”“优先保障”等欠缺具体解释，存在“一刀切”的问题，不利于政府补贴的靶向瞄准。并且养老服务产业发展及其监管体系亟需相应的法律规范，来确保老年人因年龄渐高、生活自理能力下降时而得到较好的规范和重视。有关立法领域的空缺使得多个省市自行制定了养老服务的地方性法规，各部门存在基于各自利益出发，遇到问题“头痛医头、脚痛医脚”的政策制定模式，不能体现国家制度安排的统一性与公平性，容易在完善长期照护政策时造成阻碍。

（三）社会化养老服务机构供需失衡

从需求端来看，农村失能老人对社会化养老服务机构的需求不高。由于农村经济整体发展滞后，农村失能老人的经济来源主要依靠子女、最低生活保障金和养老金。根据国家经济和社会发展统计公报计算，2022年农村老人可从以上三者共得到大约2200元/月，而就公办养老机构来说其收费标准都在2000-4000元/月，上述来源不足以支撑所需。况且失能所产生的庞大的护理成本和医疗费用容易使处于贫困边缘线的家庭致贫返贫，因而入住养老服务机构是大多数农村家庭难以承受的；在农村整体子女赡养父母的“反哺”模式下，农村老人对其生长的故乡具有很强的依赖性再加上其熟人关系，对入住机构养老本身就存在一定的抵触心理，短期内很难改变。同时再从供给端来看，由于养老服务行业具有投资大、利润低、回收期长的特点，经营风险相对较高，而农村地区居民的收入水平低、支付能力弱，因此市场化运作的养老机构和护理机构主要分布在城镇，导致农村供给机构较少。因此，农村失能老人面临供给端疲软、需求端乏力的困局，势必会增加政府的压力，给社会保障体系带来极大的挑战。

（四）长期护理保险在农村开展不足

商业长期护理保险在农村面临供给和需求两头乏力的困境。在供给端上，商业长期护理保险虽起步较早，但各家保险公司针对农村老人的相关产品和渗透率都相对有限。造成这种困局的原因，一是无法得知个体真实的失能信息，产品定价缺乏测算依据。二是各家保险公司的收费标准、失能评估标准、护理服务等级存异，同样不利于长护险的发展。在需求端上，农村根深蒂固的“养儿防老”观念和人均收入水平低，购买力不强，加之对传统商业保险代理人业务不规范、展业乱的深刻印象，面临销售困难。

2016年7月，人力资源和社会保障部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，标志着我国社会长护险制度正式开启。经过多年实践，长护险试点城市范围不断扩大，政策制度不断完善，但长护险多元筹资机制的建立在农村地区难以一蹴而就，此外由于长护险本质上是将医保盈余的一部分专门拿出来用于养老，较多倚重医保基金直接划转导致基金收支的可持续性较低。在覆盖范围方面，49个试点城市中仅26个城市覆盖城乡居民，试点范围窄，样本量小，服务成本高，难以形成规模效应。因此需加快试点地区的经验总结和制度整合，力求推动长期护理保险制度在农村地区早日完善。

四、农村失能老人居家养老的破解路径

（一）宏观层面：切实加强农村养老保障体系建设

1.强化政府在完善农村养老保险制度方面的责任。2.充分发挥政府在完善农村老年福利制度方面的主导作用。3.加强农村养老服务供给。第一，制定农村养老服务发展的中长期规划；第二，加强健康养老方面的保障；第三，鼓励民间资本参与农村养老服务；第四，加大力度培养养老服务专业人才。

（二）中观层面：充分调动市场和其他社会力量参与农村养老体系建设

1.积极创新市场化养老服务模式，优先支持以公建民营、普惠养老为导向的养老服务项目。“民营公助”市场化养老与“公建民营”集中化养老。“民营公助”市场化养老取消了“养老服务机构设立许可”权责，全面放开养老服务市场，推进“民营公助”社会化养老改革工作，打造了医养、旅养、康养的多层次供养格局，满足不同层次养老需求。“公建民营”集中化养老是把农村敬老院分散供养的特困人员统一安置到基础设施完善的敬老院集中供养，养老公建服务机构保留30%床位，用于经济困难人员集中供养，避免公办资源闲置，激发社会资本动力，增加养老产品和床位的有效供给。2.发挥商业保险对社会养老保险的有益补充作用。为解决农村失能老人的照护问题，可促进长期护理保险与新农合制度协调发展。3.依托村两委，充分发挥老年协会、社工机构等公益性组织和志愿者的作用，为农村老人开展养老项目与服务，发展农村互助养老。4.推动时间银行养老模式在农村落地。

（三）微观层面：全面夯实居家养老的基础

1.倡导制定农村老人参与社会发展的支持政策，充分发挥老人的自主性、积极性。2.鼓励建立养老支持政策，引导公民自觉履行赡养义务和承担照料老人的责任，加强对家庭成员的引导和约束。首先，健全老人监护制度，保障老人的合法权益。其次，重视家庭政策的制定和实施。最后，通过技术手段提高失能老人居家养老的效能。不仅应支持老年人家居环境的无障碍化改造，还要支持智能化技术设备的开发与发展。信息化的方式能在降低养老服务成本的前提下，满足老年人的服务需求。

总之，解决农村失能老人居家养老是一项系统工程，需要整合政府与社会资源，合理明晰边界，充分发挥各自优势，通过政府引导与激励，调动社会组织、企业、社区以及志愿者等参与到居家养老服务供给之中，促进农村失能老人养老服务由非制度性的家庭养老模式向建立以行政村为载体、以社区基层组织为依托的农村养老服务体系过渡，实现农村失能老人居家养老服务多元参与供给主体间的优势互补。

参考文献：

[1]廖小利.农村失能老年人长期照护服务需求及影响因素分析——基于湖南的实证[J].人口与发展,2019,25(01):119-128.

[2]张园,王伟.失能老年人口规模及其照护时间需求预测[J].人口研究,2021,45(06):110-125.

[3]陈欣欣,陈燕凤,龚金泉等.我国农村养老面临的挑战和养老服务存在的突出问题[J].中国农业大学学报(社会科学版),2021,38(04):64-77.

[4]舒展,韩昱.长期护理保险对失能老人家庭代际支持的影响研究[J].人口与发展,2022,28(04):143-154.

[5]成前,陆杰华,郑保丰.长期护理保险制度对中老年消费的影响探究——基于CHARLS追踪调查数据的检验[J].中国人口科学,2023,37(03):82-96.

基金项目：研究生创新之星项目：“农村失能半失能老人居家养老的困境及破解路径研究（2023CXZX-717）”。

[1] 数据来源：中国老年学和老年医学学会老龄金融分会、清华大学银色经济与健康财富指数课题组等机构发布的《中国养老服务蓝皮书（2012-2021）》。