高速公路不动产确权登记难点探讨

高速公路不动产确权登记难点探讨

宋晋

贵州省不动产登记中心 贵州  贵阳  550001

摘  要：本文通过分析高速公路不动产确权登记现状，总结了高速公路在办理确权登记中遇到的问题及困难，并对遇到的难点进行了分析，提出相应的建议及对策。

关键词：高速公路、确权登记、难点

近年来，随着我国基础设施建设的高速发展，高速公路权利人越来越意识到不动产登记对其资产的管理使用和保值增值具有重要意义，高速公路不动产确权登记是加大力度盘活不动产资源资产的先决条件，有利于盘活公路资产增强企业的投资及经营能力，提高资产收益水平。然而，由于高速公路建设的特殊性，相对粗放的用地管理模式，以及政策缺位、更替导致的历史遗留问题，使得高速公路不动产确权登记困难重重，大部分高速公路在现行登记规则下难以确权登记。根据交通运输部发布的信息，截至2022年年底，我国高速公路里程已经突破17.7万公里，总里程居世界首位，但是已经完成确权登记的高速公路却是为数不多，直接导致高速公路企业对相关不动产的租赁、融资、作价入股等资产处置行为受到无形限制，不仅国有资产保值增值的目标难以实现，甚至会造成国有资产流失。

一、高速公路不动产确权登记依据

高速公路不动产确权登记工作较为复杂，在办理高速公路用地不动产确权登记时,不能完全照搬常规的“权属合法、界址清晰、面积准确、四邻均签章”的审核要点,需结合高速公路建设的实际情况,适度调整审核要求和要点,既确保高速公路用地登记结果的合法性、有效性,又提高高速公路不动产确权登记工作的效率。高速公路的不动产确权登记包括非经营性用地（路基、匝道、桥梁等工程）与经营性用地（加油站、服务区等）两种用地性质的确权登记。在实际确权登记中，高速公路非经营性用地即划拨国有建设用地，经营性用地即出让国有建设用地，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：土地权属来源材料；权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；其他必要材料。前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。”，因此在确权登记中，一定要注意区分其用地性质。

二、高速公路不动产确权登记过程中遇到的问题

（一）用地范围批占不一致问题。

高速公路实际用地范围与供地范围不一致是导致高速公路确权登记难的主要原因。造成批占范围不一致的原因大致可以归纳为两点。一是限于实际线路的复杂地况，高速公路工程实际施工往往与规划不相一致。高速公路属于线性工程，在建设过程中施工方往往会针对不同地况灵活掌握用地范围：由于边坡地质不稳，需要放坡超边界施工；因地质不良，边坡、洞口发生塌方，需要超边界施工；局部设计产生的错误和工程需要补充用地，扩大用地范围；隔离栅打设发生局部偏移造成实际用地的偏差等。二是高速公路用地审批管理粗放。由于高速公路建设的政治和经济意义重大，各级政府常合并审批流程，缩短审批期限，过分追求建设速度，最终造成高速公路项目在立项审批、供地、用地等环节管理不够严谨，导致批而未供、供而未用、未批先用、批东建西等现象。而这些情况都将造成实际使用范围与批准范围的错位，依照现行政策，土地管理部门按照审批范围进行供地，而登记机构按照审批范围和供地材料登记发证。一旦出现用地范围和审批范围不一致的情形，申请人提供的土地权属来源材料就会与实际用地不相符，登记机构在办理权籍审核时也就认为该地块缺少权属来源材料。在实际操作中，权利人通常要求按照实际施工线来申请调整报批范围和用地手续，并且按照实际用地范围进行四邻指界盖章。但此时的权属情况已经发生了很大改变，在缺乏政策、文件支持时，登记机构也难以突破现有规定按照实际情况审核相关材料。

（二）附属设施问题。

高速公路主线为公益用地，而附属设施，如加油站、服务区、甚至办公用房，又属于经营性用地，土地性质差异也增加了高速公路不动产登记的困难。无论是统一的供地方式，还是根据不同用途的差异化进行供地的方式都存在一系列问题，客观上增加了登记的难度。统一化供地方式导致服务区、加油站等经营性不动产的登记申请材料与所登记权利之间出现不同；而差异化登记方式导致高速公路主线与附属设施等经营性用地分属于不同主体，在权属调查、宗地划分和权利设置等方面加大了问题难度系数，且不利于高速公路资产的统一、多元化经营。同时，由于高速公路范围内的建筑物、构筑物缺少相关登记要件，按照现有房地一体登记的原则，如何开展此项确权登记工作也是一个难题。

（三）权籍调查问题。

高速公路项目线路长，涉及的权属单位众多，从用地组件到供地需要一两年甚至更长时间才能完成，当一条路具备不动产确权登记条件时，项目基本竣工通车。项目竣工通车后，高速公路与周边土地权属之间的交叉错乱导致指界工作基本无法完成。除四邻指界程序无法落实外，还有重复指界问题需要解决。

三、几点建议
   （一）批占不一致问题。

对供地手续齐全且已建成通车的高速公路，如供地批准位置与实际用地位置局部不完全一致，但权利人已按实际界址重新签字盖章进行权属调查，不涉及基本农田，且改线比例不超过总线路20%的，建议按照“尊重历史、分类处置”的原则可先行予以登记，如实记载，并根据有关规定补充完善相关手续；凡涉及占用基本农田、未批先用的，在用地手续未完善前一律不予登记。

（二）附属设施问题

对于属于经营性用地的附属设施，还未办理供地手续、且与主线分界不清的，建议以相关资料（设计图、施工图等）为依据，以现状为基础，双方共同先行确认分界线，对该附属设施用地进行剥离，再进行下一步的工作；对于已经通过招拍挂方式取得出让手续的附属设施，统一按照出让方式办理不动产确权登记；对于高速公路主线及附属设施内建筑物、构筑物具备条件的，原则上一并登记，暂不具备条件的，先办理建设用地使用权登记，待条件成熟后，再办理变更登记。

（三）权籍调查问题。

高速公路权籍调查建议充分利用已供地图件资料进行土地权属调查。对高速公路及有关设施界址均在供地批准范围之内的，且经实地核实界址与相邻宗地界址不冲突的，按供地界址认定，不再重新进行土地权属调查。对于施工过程中局部位置发生变化，但高速公路沿线相邻权利人已经按照实际界址重新进行权属界址调查，且总面积不超过供地面积的，可利用重新签字盖章的权籍调查成果进行土地权属界址确认。对于施工过程中位置发生变化的，由相关市、县政府组织高速公路沿线相邻权利人按实际界址进行权属界址认定，在总面积不超过用地批复面积的情况下，自然资源部门可利用重新签字盖章的资料进行土地权属界址审核。

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