城市更新专项规划的作用与角色探讨

城市更新专项规划的作用与角色探讨

郭林炎

景洪市土地储备中心，云南 西双版纳傣族自治州666100

摘要：“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性被提到了前所未有的高度，相关政策也进入了密集出台期。在中央政策的带动下，各地积极响应，加大城市更新力度，政策密集发布。多省市各类条例、实施意见、管理办法、更新导则等文件陆续出台，推动城市更新更加精细化、前瞻性、深入性地发展。下面本文就城市更新专项规划的作用与角色进行简要探讨。

关键词：城市更新；专项规划；作用；

1城市更新现状概述

在改革开放之前，我国的老城区普遍存在着布局混乱、居住拥挤、交通堵塞、市政设施不足、房屋老旧以及环境污染等严重问题。随着改革开放的推进，这些问题在城市更新的过程中得到了一定程度的缓解，但在旧城区的更新过程中也暴露出新的严重问题。由于城市结构的稳定性和历史问题的惯性，旧有的矛盾仍然频繁出现。随着城市的飞速发展，城市更新重新成为焦点，推动城市朝着更好的方向发展。自改革开放以来，我国经济迅速发展，城市建设速度大幅加快。然而，老城区的建筑质量和环境质量与城市经济发展和居民生活水平的提高相比显得滞后。随着我国社会主义市场经济体制的完善、土地有偿使用、商品房市场的繁荣以及第三产业的兴起，新城区可开发土地的资源日益有限。在这种内外因素的影响下，老城区获得了新的改造动力和机遇，推动城市更新进入新时期，以前所未有的规模和速度进行。城市更新成为城市发展的重要动力和转型途径。随着城市的发展，城市更新的内涵不断丰富，从单一的房地产定位向多元的文化生态综合定位转变。参与者角色的转变，政府主导的权力转向政府、开发商和居民等多元主体。虽然我国城市更新仍面临多重问题，但为解决城市矛盾提供了指导方向。未来，各方应致力于建立完善的城市更新体系，实现城市发展的长期持续性。当前我国城市发展已进入新时期，城市更新已成为突破“存量时代”城市发展瓶颈及改善环境物质空间的重要抓手。因此，本文在梳理城市更新发展历程的基础上，总结分析城市更新过程中面临的困境和难点，并针对性地提出解决建议，对于推动城市更新发展进程、提高城市发展质量具有积极作用。

2 城市更新专项规划存在的问题

2.1 规划地位不明确，规划实施缺保障

单元更新需要坚持规划引领,但目前城市更新专项规划尚处于探索阶段,其与“五级三类”的国土空间规划体系尤其是与控规的关系尚不明确,规划地位得不到保障,规划管控要求缺乏落实的手段。在城市更新专项规划地位不明确的情况下,城市更新专项规划实施只能基于控规,但传统控规编制面向增量发展,在存量更新背景下难以指导城市更新专项规划实施。

2.2可建空间较有限，公共服务设施落地难

城市更新专项规划作为微观规划,具有一定的局限性,难以统筹考虑城市更新项目的叠加对全区的影响。例如,普遍存在单个更新单元面积相对较小、腾挪空间有限、大型公共服务设施和部分厌恶性设施无法落实的问题。在存量更新背景下,一些高品质、政策化的公共利益诉求往往难以在现行的土地用途管制制度中得到具体落实,其原因是对公共服务设施更新的引导激励机制不完善。各地为城市更新项目的落地推出了相应的办法和意见,但实际上,部分政策指引对更新中的公共服务设施项目实施形成了障碍。

2.3项目收益难平衡，主体积极性不高

由市场主导的小地块更新,其资金平衡手段往往有限,诸多城市仍缺乏地块捆绑、片区统筹、容积率转移等利益平衡的有效机制,导致市场主体参与城市更新的积极性不高。经过近20年的拆除新建,剩余待更新的地块往往都是“难啃的骨头”,往往现状建设密集、征拆成本高、公共服务设施用地占比高,或需满足历史文化保护、生态景观塑造要求,导致空间增量受限,成本与收益难以平衡,市场主体望而却步。

3城市更新专项规划的作用与角色

3.1 承担传导与统筹的双重作用

一是传导上位规划,实现社会、经济、文化等综合目标。城市更新专项规划通过自上而下分解落实上位规划传导任务,能够统筹单元整体用地结构、布局和空间指标,保证重大设施落地空间,系统提升单元城市功能、民生保障、生态环境、历史保护等各方面水平。二是统筹空间资源,促进单元整体利益与长期利益的平衡。城市更新专项规划突破了单个项目的用地限制,因此能够统筹利用单元更新空间,实现单元内不同项目的整体利益平衡,以及开发建设、运营的长期平衡,避免单个项目因市场主体无利可图而无法实施。三是形成协商平台,提高规划落地实施性。存量更新涉及市场主体、产权主体、居民等多类主体,规划实施必须考虑各方主体诉求。城市更新专项规划作为实现空间权利和价值的载体,为各方博弈提供了平台,以城市更新专项规划为沟通媒介,多方利益主体有机会达成共识,进而促进规划实施。

3.2在国土空间规划体系中具有上下衔接的角色

(1)城市更新专项规划是国土空间规划体系中承上启下的关键一环城市更新专项规划具有对上位规划的传导和面向实施的特点,是国土空间总体规划与项目方案之间的桥梁,对上落实总体规划中关于更新目标、强制性管控、引导措施等的要求,对下指导更新项目方案的编制,对具体城市更新单元和地块的用途、开发建设强度等提出管控要求并做出实施性安排。相关专项规划是城市更新专项规划编制的重要依据;若城市更新专项规划涉及对专项规划中设施用地或建筑规模、位置的调整,则需将修改反馈到专项规划。(2)城市更新专项规划与控规双向衔接有利于增强其实施性目前,在各地城市更新专项规划实践中,城市更新专项规划与控规之间的关系主要包括两种类型：第一种是双向衔接,即城市更新专项规划在编制时需结合控规、相关专项规划等的控制要求,若城市更新专项规划对控规强制性内容进行调整,则将调整内容纳入控规,如深圳;第二种是直接融入,即在控规编制中融入城市更新专项规划的相关要求,将城市更新地区作为一种空间类型来开展差异化的控规编制与管控,如北京。与双向衔接相比,直接融入更有利于维护法定规划的严肃性,加强控规应对存量和增量地区管控的针对性。

3.3推进“两阶段”城市更新

规划编制的互动衔接城市更新单元评估与规划指引编制、城市更新专项规划实施方案编制并非彼此分离的两个阶段,而是上下衔接、动态反馈的。在城市更新专项规划实施方案编制中,应根据深入的调研,及时发现、发掘更新空间资源,通过多主体的协商共谋吸引更多的主体加入,使城市更新专项规划拥有更多可共享的资金来源与管理资源。此外,还需根据市场规律提出更精准的优化提升方案,基于招商情况合理调整资源使用方式、产权转移方式、政策配置方案,并将变化情况及时反馈到城市更新单元评估与规划指引中进行更新任务的动态调整和更新方案的综合比选,实现两个阶段的互动衔接。

结束语

综上所述，新时期,实施城市更新已经成为国家战略,城市更新专项规划作为一种更新规划与实施机制的创新,其更广泛的编制实践即将展开。为完善城市更新专项规划体系,构建兼具国家层面统一性与实施层面地方性的城市更新专项规划编制模式。未来,城市更新专项规划作为城市更新制度创新的重要组成部分,有待于通过更多跨学科视角研究和地方性实践案例去不断探索其内涵与作用,为存量时期城市更新发展的战略转型做出贡献。

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