京津冀协同发展亟待司法协作

京津冀协同发展亟待司法协作

周迎爽

平泉市法院   河北省  平泉市  067500

摘要：京津冀协同发展是我国党中央立足京津冀深入发展的基本点，从全国一体化发展战略高度出发所作出的重大战略决策。京津冀协同发展离不开法治的规制与保障，但在当前京津冀协同发展法治进程中，仍存在很多法治困境。诸如区域协同效率不高、区域规划法制化水平不高、法律执行不统一及治理体系相对不完善、民生领域中公共服务一体化水平较低等。对此，应当加强立法，强化顶层设计法制化水平同时打破民生壁垒，由法律强势介入，广泛调动各方的积极性。本文将探讨京津冀协同发展的重要性，并探讨如何让法治在京津冀协同发展过程中真正的实现保障作用。

一、引言

京津冀协同发展是我国政府提出的重要战略，旨在促进京津冀地区的协同发展，推动区域内经济机构的优化升级，提高生态环境质量，增强人民群众获得感和幸福感。然而，协同发展需要一个稳定、公正、可预见的法治环境来保障和推动。

二、京津冀协同发展的重要性

京津冀协同发展战略的重要性不言而喻。京津冀地区在经济实力和产业机构上存在互补性，协同发展可以实现资源共享、优势互补，推动经济的快速发展。京津冀地区地理位置相邻，交通和物流便捷，协同发展可以实现更高效的资源配置和市场开拓，推动经济的规模效益。

三、京津冀协同发展现状

（一）、京津冀协同发展取得的成就

第一产业间的合作较为广泛，河北已经成为京津农副产品主要的供应基地，并为其食品加工业提供原料。同时河北向京津地区提供了大量的矿产资源，为京津工业发展奠定了物质基础；在第二产业上，行业间的分工协作也取得了初步进展。总所周知，首都教育、科研资源优越，研发中心比比皆是，同时也辐射津冀，如石家庄制药集团在北京设立研发机构，石家庄华药集团在天津设立分公司等。同时汽车等产业迅猛发展，如保定的汽车零部件工业基地等；第三产业上，交通运输方面合作成绩显著，北京与天津的港口功能一体化建设、京冀投资共建的京唐港等。随着区域内的分工、合作加深，京津冀加强了优势产业的合作互补，例如首钢整体迁入河北境内、天津滨海新区和河北曹妃甸工业区等经济技术开发区的项目建设。

（二）、京津冀协同发展存在的问题

1.区域规划法制化水平不高

区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署，为城市规划提供有关城市发展方向和生产力布局的重要依据，由多个发展利益单元组成，涉及经济、社会、生态资源环境等多方面。京津冀三地立法上的不统一，导致法律适用方面存在不协调的情况。例如：京津冀三地在土地使用、环境保护等方面的法律规定存在差异，不利于跨地区的经济活动和资源流动。同时在我国现有的区域规划法律框架下，并不能满足京津冀协同发展的需要。我国目前主要的区域规划依据是《城乡规划法》，但《城乡规划法》主要针对同一行政区域的城乡规划，对于跨行政区域规划协同缺乏有效的规定安排。所谓法治先行，缺乏相应立法，相对应的解决京津冀协同发展中的问题便缺少了相关法律依据。

2.法律执行不统一及治理体系相对不完善

京津冀协同发展的过程中，三地在法律执行方面存在不统一的情况。不同地区的执法机构在执法标准、执法力度等方面存在差异，导致法律执行的效果不尽相同。同时京津冀三地的发展涉及多个地区、多个部门之间的协调合作，但现有的治理体系不够完善。不同地区、不同部门之间的权责划分不清晰，协同发展的效果受到限制。

3.协同发展过程中法律规制手段不均衡

京津冀作为我国继西部开发、振兴老东北工业基地又一重大战略，在战略推进过程中无疑是政府主导，在政府主导的协同发展中，京津冀三地的利益诉求不同，可能存在一些地方对协同发展的抵触情绪，或者存在利益争夺的问题。这使得协同发展的进程受到一定的制约。（1）.制约市场经济发展：政府主导发展容易导致政府过度干预市场经济，限制市场主体的自由决策权和自由竞争，影响市场资源的配置效率。（2）.增加行政成本：政府主导发展需要大量的行政资源和成本，包括人力、物力和财力等，增加了政府的负担和行政成本。（3）.制约创新能力：政府主导发展容易形成僵化的行政管理体制和机制，容易限制企业和个人创新能力和活力，影响经济的持续发展。同时政府主导发展容易导致资源的不合理分配和利益的不公平。地方政府可能更加关注经济发展的速度和规模，忽视了社会公平和公正的原则。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

4.公共服务一体化水平不高

“京津冀一体化”是李克强总理在2014年3月5日作政府工作报告时指出的方案，目的是加强环渤海及京津冀地区全面协作。一体化不是同等、同质化，而是要打破行政区域壁垒，提升公共服务效率，进行合理有效的资源配置，进而实现京津冀统一协调发展。而公共服务一体化作为实现“京津冀一体化”的重要保障，要求区域内公民所享有的基本公共服务权利，在医疗、教育、养老、公共交通等方面基本实现均等的对接。然而现实情况是，京津冀三地在医疗、教育、养老、公共交通等方面仍存在巨大差异，尤其是北京的“空吸现象”严重，严重制约了三地的协同发展。

四、造成这种现状的原因

各自为政的行政体制，缺少法律制度的保障，基层政府在集群发展的理念上认识仍不到位，区域行政壁垒、分工协作的体制障碍比较严重。《经济日报》研究员孙士芳指出，京津冀一体化之所以一直很难实现，根源在于缺乏协同发展的思维意识。现在协同发展有新的含义，承认了各自的发展阶段、不同的发展定位和利益诉求，从治理可以找到协同的话题也就是切入点。

京津冀区域内部的发展不平衡，在区域规划过程中，各地区的利益分配不均等，导致资源配置不合理，公共服务设施建设不平衡。这也使得区域整体规划的实施受到一定制约。京津冀区域规划涉及多个地区和部门，缺乏有效地协调机制和沟通机制，导致规划实施过程中存在各方利益冲突、信息不对称等问题。这些问题业限制了规划法制化水平和公共服务一体化水平的提升。

京津冀区域发展缺少法律制度的支撑。各种合作协议、宣言、共识的宣传性和政策性强，而权威性、制度性差、缺乏约束力。领导小组、联席会议等合作方式的组织松散、层级低，权利弱，责任性差，缺乏权威协调、执行机构。区域利益协商、区域利益补偿、矛盾争端解决、公众参与和行政管理方面缺少实施细则，操作性差。目前，各城市间对区域合作的谈到合规化远多于实际操作。非政府组织尚未得到足够的重视，作用发挥不足。 

五、从法治层面入手解决京津冀协同发展难题

京津冀协同发展作为我国重大的国家战略，具有极为深远的现实及历史意义。能否顺利实现这一战略目标关键在于能否妥善解决京津冀协同发展进程中面临的法治困境。从国内外区域法治建设出发，有以下几点建议。

（一）、强化顶层设计法制化水平，制定京津冀专门的区域规划法

通过研究发现，区域规划开展比较好的国家无不有较为完备的区域规划法律制度作为保障。例如美国的区域规划制度可以追溯到1787年的美国宪法，而人们最为熟知的是在1965年通过的“Land and Water Conservation Fund Act”,其中第2节“Federal Land Planning and Management”明确了规划权的范围。此外，各州也制定了相应的《州区域规划法案》来规范自己的行政区域规划。又如日本制定出台了《国土综合开发法》作为日本国土开发的基本法，囊括土地、环境、水资源、交通等相对完备的法律体系。对于一些大城市，日本也制定了地区性区域规划，诸如《首都圈工业配置控制法》、《首都圈整备法》等。我国目前对于区域规划立法的主流态度主要有三点：1.制定一部统一的区域规划法律。通过设立基层立法联系点，来密切联系群众，汲取群众智慧，深入听取基层群众、学者有关京津冀协同规划的法规草案和立法工作等的意见，收集、采纳行之有效的立法建议，进而起草实施，在京津冀区域全面施行；2.立足地方自身特色，制定各自的区域自治法。北京率先作出了有益尝试。北京市十六届人大常委会第四次会议表决通过《北京市人民代表大会常务委员会关于修改<北京市制定地方性法规条例>的决定》，增加区域协同立法工作机制等规定，提出北京市人大及其常务会根据京津冀协同发展需要，与天津市、河北省人大及其常委会建立区域协同立法工作机制，协同地方性法规制定及其他立法相关工作；3.制定出台区域法律编制与实施的基本法，三省市依此根据自身立法需求来制定自身区域规划法。基本法本身应囊括诸如确定区域规划应遵循的基本原则、性质、基本任务以及区域规划报批的流程等。例如目前的《京津冀人大立法项目协同办法》、《京津冀人大法制工作机构联系办法》、《京津冀人大立法项目协同实施细则》。

本文认为，为了京津冀统筹发展有法可依，也为了与《城乡规划法》形成照应，应当制定一部统一的京津冀区域规划法，来进一步为京津冀协同发展提供法律支持。协同立法，制度先行。通过创新制度建设，搭建协同立法“四梁八柱”，不断完善立法协同顶层设计。

1、京津冀三地应建立完善联席会议机制。三地人大主动作为，对年度立法计划和重要法规立法工作、协同立法相关文件、协同立法有关问题着重研讨；2、建立完善协商沟通机制。京津冀三地人大常委会法制工作机构召开筹备会议。争取早日实现“一个文本、三家通过”目标的实现；3、建立完善法规清理常态化机制和交流借鉴机制。及时审视、废止已经不适用当前社会发展的规章制度，实现动态清理，及时清除京津冀协同发展一体化进程中的拦路虎、绊脚石。例如

2014年以来，河北省人大常委会围绕京津冀协同发展国家战略落地生效和经济社会高质量发展，对现行有效的地方性法规进行全面审视和清理，废止27部，打包修改82部。同时京津冀三地人大法治工作机构建立沟通渠道，实现实时动态交流，及时优化区域法律制度，实现与社会高速发展的接轨；4、汲取以上经验，制定单行的区域规划法。一部单行的区域规划法，可以有效避免因京津冀各地区域规划法规纷繁复杂、各规章制度林立，无形中加大人民群众知法、守法、用法难度的问题，同时对于诉讼案件，若规划法林立，也会导致法律适用难，管辖交叉问题的出现。5、单行法应涵盖以下内容。应囊括对区域规划主体、编制流程、制度落实、监督举报措施等明确规定，同时厘清规划相关主管部门的职责权限、强化监督部门的监督管理责任、对于实施部门制定具体可行的实施细则。同时，为避免因地域不同产生不必要的分歧、差异，可以适当放权给省级人大制定符合相应的具体的实施条例，来满足自身发展需求，助力京津冀协同发展。

（二）、建立统一的法律执行标准和完善的治理体系

1.建立联系会议机制：成立京津冀三地的联席会议，由三地政府相关部门组成，负责协调法律执行和治理工作。联席会议可以定期召开，讨论并解决法律执行和治理中的问题；2.制定共同执法标准：三地可以共同制定执法标准，明确执法的程序和标准，确保执法的一致性和公正性。可以通过制定执法手册、规范化的执法程序等方式来统一执法标准的目的；3.加强执法人员培训：三地需加强对执法人员的培训，提高其法律素养和执法水平。可以组织培训班、研讨会等形式，加强法律知识和执法技巧的培训，提高执法人员的专业素质；4.加强信息共享和协调机制：建立起京津冀三地之间的信息共享和协调机制，加强执法信息的交流和共享，确保执法工作的高校和协调，建立起统一的执法信息平台，方便各地之间的信息交流；5.加强监督和评估机制：建立起对法律执行和治理工作的监督和评估机制，确保执法工作的公正和规范。设立独立的监督机构，对执法行为进行监督，并定期对执法工作进行评估和检查。

（三）、创新法治模式，发挥市场调节作用

推动京津冀协同发展历程中，应吸收以往战略推动的经验、教训，在坚持政府主动的同时，也要积极发挥市场作用，引导多方参与。党的二十大报告提出“构建高水平社会主义市场经济体制”，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。因而推动京津冀协同发展，加快建设现代化经济体系，要把全面依法治国贯彻到京津冀区域市场经济运行、政府经济治理的各方面全过程，以法治思维和法治方式推动有效市场和有为政府更好结合，促进市场和政府各就其位、各展其长，形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，助力京津冀经济高质量发展。纵观世界，一些国家的区域治理发生问题，有外部环境冲击、发展路径以来、要素禀赋缺陷、政策措施失误等诸多烟瘾，但规则缺失、法令不行、法令不彰，导致市场发育不健全不充分、发展后劲不足往往是一个重要因素。因而，应重视交易规则、竞争规则、权利救济规则等法律规则的不断完善和严格执行。这是“看不见的手”能够灵活高效配置资源的规则根基和制度前提。在京津冀协同法发展进程中，三地法制部门应该全面推进京津冀市场调节区域法规、规章制度的出台，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，通过统一有效的法律制度来保障契约履行、保障公平交易、维护市场信用、保护合法产权，使经营主体在充分的法治保障下敢于创新、敢于投资和扩大在生产单，为充分发挥市场作用，为京津冀经济健康良好运行提供强大的法制动力和保障。

习近平总书记指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看的见的手’都要用的好”。京津冀三地行政，三地的利益碰撞，应采取何种法治方式规范政府权责？1.需要通过立法制定法律法规，可制定一部单行法，对政府间合约、协议予以规范，制定单行行政协议法的过程中需要充分考虑各地的实际情况和需求，确保法律的可操作性和适用性或者在现有的行政法律框架下增加专门规定。2.与相关立法法规相协调，避免与其他法律法规相冲突。3.设立行政协议管理机构，设立专门的行政协议管理机构，负责监督、管理和协调三地政府的行政协议行为。该机构可以由三地政府共同组建或者由各地政府分别设立。4.明确行政协议的内容和效力，明确行政协议应包括的内容，如合作范围、目标、责任分工、资金支持等。同时，对行政协议的效力进行规定，明确协议的履行和违约责任。最终的法律应该能规范京津冀三地的行政协议行为，同时要根据实际情况不断完善和修订法律法规，以适应社会发展和合作需要。

（四）、制定公共服务法律制度，打破京津冀民生壁垒

京津冀协同发展过程中，北京作为首都，是中央政府所在地，天然成为全国政治中心，再加上历史原因，北京成为政治、经济、文化等多领域核心区域，占据权利、政策、公共服务等资源优势。而天津市作为北方唯一直辖市，北方的经济中心，和北京同样具有优势，经济实力远高于河北，使得河北众多资源不断流入京津。因此，要实现京津冀协同发展，核心在于打破

“全力保北京”的陈旧观念。对于北京缺少就是从南调，北京少气，就从西输，北京人多，就限制外地人，这种简单的单线思维不仅无法真正解决问题，更会加剧北京的负累。那么为了真正实现京津冀协同发展，京津冀一盘棋，首先要疏解北京非首都功能，高标准高质量实现京津冀一体化发展。因地理位置优势，天津、河北无疑会成为疏解北京非首都功能的重要分担者，那么这就要求要率先打破京津冀民生壁垒，通过制定公共服务法律制度，来拉近京津冀医疗、教育、养老、交通等诸多方面差距。

1、医疗方面。推动京津冀医疗卫生协同发展，应着眼于北京城市医疗卫生功能疏解，确定“中心限制、周边发展，综合限制，专科发展，院内限制、外溢发展，单体限制、系统发展”的总原则，同时天津、河北则应在强化自身医疗水平的前提下，与北京市医疗卫生机构互通有无，深度交流，同时北京的医疗资源要下沉，不断向天津、河北倾斜，实现天津、河北从“被动输出”到“主动疏解”的转变。那么要实现上述目的，法律手段的支持是根本。首先，应该修改相关的公共服务相关的法律法规规章等，如《医疗保险条例》其次，京津冀三地相关立法部门应加强协同立法进程，起草出台三地统一的诸如《医疗保障条例》等。推动医疗一体化发展，加强医疗资源的共享和互联互通，油画医疗服务组织、提高医疗效率和质量。

2.教育方面。推动基础教育资源共享，深化区域内高校合作，共绘教育“同心圆”。推动京津优质中小学基础教育资源同河北共享，深化区域内高校师资队伍、学科建设、成果转化等。具体到法治层面，应该从法律上引导户籍改革、基础设施建设等举措，推动教育成果共享，增强河北在人才、资金、技术方面吸引力，为此京津冀三地人大相关立法机构及政府部门应协同立法，修改、出台相关法规、规章，为京津冀三地教育事业发展提供法制保障。对此，北京市人大常委会、天津市人大常委会以及河北省人大常委会联合制定出台的《关于加强京津冀人大协同立法若干意见》无疑是一重要进程。同时，协同立法过程中，各方意见的碰撞、融合以及之后的深入推进，都显示这并不是一件容易的事情，那么为了协调各方利益、权责，同样也需要一套完善的协同立法机制，来保障协同立法的顺利进行。

3.养老方面。我国现已进入老龄化社会，养老问题关系国之根本。而今京津冀三地经过多年努力，北京城市副中心、天津武清和河北廊坊水泥地民政部门通过政府购买、经验交流、品牌共享、标准共建、产业对接等方式，形成了一系列好的协同发展机制。但是就起辐射面积而言，无疑是不够的，解决人口老龄化问题，还是需要从法制层面进一步推动京津冀三地加快推进公共服务共建、共享，推动京津冀养老项目向河北具备条件的地区延伸布局。完善法制协同框架，健全高位统筹和沟通对接机制，制定专门的法律法规，明确京津冀养老协同的目标、原则、政策和措施，为养老协同提供法律依据和规范。同时可出台相关激励条例，鼓励社会力量参与养老服务，提供多元化、个性化的养老服务模式。为社会组织、企事业单位等提供支持和优惠政策、推动养老服务的多元化发展。

4.交通方面。交通一体化是京津冀协同发展的重要内容和基础保障。近年来，三地在交通规划、建设、运营、管理等方面加强了协调和合作，取得了显著成效。截止目前，京津冀地区已建成高速公路总里程达到1.2万公里，铁路总里程达到1.8万公里，其中高铁达到1.2万公里，形成了以北京为中心的“放射状”高铁网。可以说成绩显著，但是从法治层面讲，在交通规划等方面仍应该加强协调和合作，例如三地可以共同签订交通一体化合作框架法律协议等，从法律上予以保障，增强三地交通互联互通合作的稳定性，激发区域的竞争力和发展活力。通国共同制定交通规划，明确交通设施的建设和改善计划，确保交通网络的协同运行。京津冀三地需加强交通法律法规的协调和对接，协调制定交通管理方面的法律法规，同意交通规则和标准，避免因法律法规差异导致的交通混乱和不便，建立交通协同的工作机制，加强信息共享和沟通合作，协调解决交通问题，加强交通设施的互联互通，以此优化交通运输组织，提高交通效率和便利性。同时推动跨区域交通人才联动，加强人才的培养交流，促进提高交通管理和运营水平，提升区域的整体交通质量水平。

六、结语

京津冀协同发展需要一个稳定、公正、可预见的法治环境来保障和推动。通过加强法治保障，完善法律法规体系，加强法律监督和执法力度，建立健全发展过程中的协调解决机制，加强法治宣传，为京津冀协同发展提供坚实的法治保障，推动协同发展迈上新的台阶。只有有了法治的护航，京津冀协同发展才能够在稳定和可持续的环境中实现其全面发展的目标。

关键词：京津冀协同发展；法治困境：强化法治

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交通                                                                                                                             

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