依法制定中小学校章程适用流程与内容设定的探讨

依法制定中小学校章程适用流程与内容设定的探讨

郭伟俊

呼和浩特市玉泉区教育教学研究中心

内蒙古青少年普法协会

摘要：学校章程制定是法律对学校设定的要求，学校制定章程时，应先行对章程制定的流程方法、内容设定进行研究，并对学校管理所需及上级关于章程制定的规范性文件要求进行分析与研究。学校通过责任到人，组建团队，发挥主观能动性等一系列流程并进行合法、科学设定内容才能制定好章程。

关键词：学校章程制定  流程方法  内容设定

学校制定章程是《中华人民共和国教育法》第二十七条明确规定学校成为独立法人组织的必备要件，上承接国家法律法规，下统领学校内部规章制度，是学校规范办学、自主发展的基本依据，是学校内部治理的纲领性文件，是现代学校制度的载体和体现。

教育现代化首先需要制度现代化。依法制定和实施学校章程，明确和规范学校的办学宗旨、目标任务、内部治理结构等重大事项，形成学校依法办学、规范管理、自主发展、民主监督的良性运行机制，对于提高学校管理的制度化、科学化、法治化水平，从而提高办学水平和育人质量，具有重要的现实意义。

有的学校在章程制定方面因某些原因尚未达到现代教育管理的要求，与依法治校也有距离。本文从中小学校章程制定中出现的情形进行总结，对依法制定学校章程适用方法与内容设定进行探讨研究。

一、校长应以制定第一责任的站位亲自主持制定章程

能否制定出符合学校客观条件、适合自身发展、具备科学、合法的章程，关键在学校第一责任人。责任人对章程的重视程度不但决定学校的发展方向，而且也决定依照章程规范性开展教育教学管理的成效。有的校长总以工作忙为由指定副职领导或者某个环节干部或甚至交付某位老师负责章程制定，这种认知和态度往往事与愿违。

章程制定不是一个简单的复制、模仿、拼凑的过程，而是对党对人民教育事业忠诚，为了更好的完成教育教学任务，进行立德树人等综合性教育工作所做的基础性和前置性工作。

从章程制定的实践中能发现了一个现象，只要校长从始至终亲自主持章程制定工作，章程内容就会齐备、可执行性较强，能够对学校全面管理及发展奠定坚实的制度基础。

二、章程制定领导小组是制定章程的力量保证

校长从思想及法治责任认识、重视章程制定后，行动上随之应组建并领导章程制定小组，这是章程制定的力量保证。

章程制定小组成员应根据章程制定的要求精心选出，应该选择相关校领导成员、党建工作人员、安全工作及教科研工作人员、财务工作人员等，如果能有处理语言文字的人员就会更便捷。组建好章程制定小组后，小组成员就可以在校长领导下通过研究后的职责按各自分工依计划进度开展工作。

三、发挥主观能动性是制定好章程的思想意识保证

   在章程制定小组领导下，团队成员的主观能动性必须充分发挥出来。制定章程的人主动积极性、认识章程的重要性，主动收集并调研信息、主动思考章程各内容的规范性与实操性等，都需要把人的主动性、责任性、创造性激发出来。

四、章程制定前需要收集并研究三方面的信息

（一）对原有章程进行研究

不论章程制定小组成员以前是否参与过章程起草或者修改，都有必要对原有的章程进行分析、研究、总结。将科学的、合理的、有效的内容保留，对过时陈旧的、违规违法的内容剔除，避免无效的、错误的、冲突的内容再次出现在新章程中。

（二）对学校现实情形进行研究

每个学校都处在实际情形中，师生资源、地理位置、软硬件设施、周边文化环境等因素会直接或间接影响学校生存发展。章程的制定不能脱离了客观现实，根据现实因素制定切合实际的章程才会适合学校发展。有些城郊结合部学校规模小的，不分析研究客观存在的师生人数少底子薄等情形，盲目制定了三年内发展成为省级示范校的目标。这种目标出现的问题就在主客观不相符，没有对客观现实进行分析，目标很容易半途而废，甚至未加实施就会放弃。

（三）对上级下达的章程制定指导性规范性文件进行研究

上级规范性文件具有指导性，规范性，按照上级规范性文件制定章程方向会更明确、效率更高，避免走弯路走错路。制定章程应一项一项梳理出上级关于章程制定的要求，最好的方式是制作对照表，把要求与需要设定的内容一一对照。如果对章程制定的要求都不清楚，需要包含多少项目内容都不明了，制定不出具有体系性、权威性、规范性的章程。

《海南省教育厅关于开展中小学章程制定工作的通知》（琼教策〔2014〕4号）《浙江省教育厅关于推进公办中小学章程建设的指导意见》（浙教法〔2015〕31号）<关于印发《金华市中小学校章程管理办法》的通知>（金市教法〔2015〕2号），这些章程制定办法或指导意见对其特定教育行政范围具有政策性和方向性指导，通过对规范性、科学性、程序性进行分析，就能借鉴精华内容。

相反，对上级关于章程制定办法或指导意见不进行分析研究，对于哪些是必须写入章程的内容掌握不全，对于规定的程序不重视，在提交章程审核时就会丢三落四，反复补充但又反复出错，既妨碍了章程制定的进程，也必然影响到章程按期实施。

五、制定章程的法律依据必须准确

制定章程应该有依据，没有依据就没有出处，在实施中也缺乏支撑。章程的法律依据是制定的基础，也是解决实际问题的方法指引，更是法治教育在章程中的体现。

章程制定的法律依据要根据学校的性质，不同的学校要根据各自的性质或办学层级选择制定的法律依据。如小学还是中学，民办学校还是公办学校，职业学校还是普通中学进行选择。法治教育之下章程制定的基础法律依据有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《未成年人学校保护规定》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等。各学校可以根据办学需求和办学特色选择法律依据。

六、章程的原则必须明确

原则就是基本准则。章程的原则是章程制定过程中、修改或施行中遵循的基本准则。原则具有指明方向，概括内容的作用。制定中小学章程，可以适用以下基本原则：

（一）合法性原则

学校章程的内容要坚持党的教育方针和社会主义办学方向，不得违背社会主义法治精神和法治原则，不得与国家法律法规相抵触。

（二）条理性原则

学校章程的内容、结构、逻辑顺序、不冲突、不重复、要有条理。学校有哪些内设管理机构，章程分几个部分，几个章节，各章节内在的逻辑顺序性、哪些内容概括、哪些内容具体都应符合条理性原则。章程的整体与学校的管理机构层级关系要对应起来，要达到看能一目了然，施行能顺理成章。

（三）规范性原则

章程的用语符合现代汉语语法规范，字、词、句、段包括标点、标题层级等都要准确运用，用语简洁、庄重、严谨、准确、简练，避免歧义和模糊。不用渲染性或叙述性语言，更不要把人称代词用在章程里，始终要把握章程是学校的统领性规范文件，不是工作汇报或总结。

学校内设机构的名称如何设定、权利义务是什么、奖惩罚则是什么等内容，都要规范在章程中。

（四）权威原则

章程的权威性不但体现在对适用对象的保护上、权利义务的明确上，也体现在管理中的奖惩上，章程对学校人、事、财物都具有约束性。这种权威要从章程制定的科学性和稳定性上树立，如果制定的内容冲突或者实行起来无法实际操作找不到归口归责处，或者“朝令夕改”经常“打补丁”就会影响章程的权威性。

（五）特色原则

学校章程应结合学校所处的区域基础环境、经济、社会、文化特点，梳理办学历史，反映学校文脉，提炼文化精神，突出办学定位、教育理念、人才培养等方面的特色，鼓励因校制宜，打造学校品牌，避免“千校一面”从一个模具拓印而出。

有的学校软硬件较好，有的学校条件差优势不一，有的学校在文化氛围较浓的文化圈儿片区，每个学校都有其它独特的特点，学校章程要发挥自身特色，制定符合自身发展道路所应体现出的特色。

有一些学校是集团化办学，集团内各学校有各自特点，学校章程应该各自独立，突出自我特色性。如果为了省事，一个集团校制定一个章程套用到各个学校，这个章程制定就失去了特色意义，然而现实中还真存在这种现象。

七、学校的基本信息应写入章程内容

   学校的基本信息内容是学校必须具备的办学要素，需要对内对外体现出的内容。

(一)学校的登记名称、办学地址、住所地、法定代表人；学校的机构性质、举办者、隶属关系、发展定位、培养目标、办学方向、校徽、校歌等学校标志物;

学校的性质是公办还是民办；举办者是当地市政府还是区政府，是企业还是个人；隶属于旗县区教育局还是隶属于企业等内容要明确。

“法定代表人”是学校的“事业单位法人证书”上登记的那个人的名字，要和“法人”区分开来，法人是公章上的单位名称。法定代表人不能用校长、园长这个职务代替，而是一个人的具体姓氏名字。

(二）学校的学段、层次、学制、规模;

学段是指学习阶段，分为小学、初中、普通高中、职业院校、普通高等。层次则指学前教育、基础教育、高中教育、高等教育。学制是指学校教育的组织形式和时间安排,它规定学生在学校学习的年限及所需完成的学业任务。学制通常包括小学、中学和大学三个阶段。规模指的是学校多少班、每班多少人。学校在制定章程中根据实际情形对应设定以上内容。

八、学校发展规划的制定及实施

学校发展规划是学校在一段时间内的发展战略上的规划，章程作为学校纲领性文件把学校发展规划设定在章程中是必不可少的。发展规划由谁或哪个部门制定，怎么组织实施，怎么监督评估实施情况等都应在章程内容中设定，具体详细内容不要体现在章程中，章程中只体现发展规划核心的、框架的、概括的内容，具体内容另设在单独的“学校发展规划中”。

九、章程应明确“建立中小学校党组织领导的校长负责制”

《中华人民共和国教育法》第三条明确了发展教育事业首先要有中国共产党的领导。加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证，建立中小学校党组织领导的校长负责制，是坚持为党育人、为国育才，保证党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到贯彻落实的必然要求。

章程制定中一定要深入研究领会中共中央办公厅印发的《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（2022年），学校制定章程按照《意见》实施以下四项：（一）发挥中小学校党组织领导作用；（二）支持和保证校长行使职权；（三）建立健全议事决策制度；（四）完善协调运行机制。

制定章程中，一定要学习研究《意见》中的具体要求，也应学习研究各级教育行政管理机关“关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的实施方案”等文件，从中梳理出要求事项，逐项写入章程，保证党组织领导的校长负责制不折不扣的落实到位，前面在章程制定研究中应研究的内容中讲到的逐一梳理就适合这项内容。

   十、管理学校内外部事项的决策与执行的机构及运行规则

学校应科学设计内部治理机构组织框架。如：(一)明确教职工(代表)大会以及共青团、少先队等组织的职责、议事规则与运行程序。(二)明确学校自主设置的校务委员会、家长委员会、校友会等各类组织机构的地位作用以及基本的组织与议事规则。(三)明确学校开展社会服务、获得社会支持、接受社会监督的原则与办法，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。(四)其他涉及学校内外部管理关系的重大事项。

外部事务管理也应该在章程中设定，比如课外活动合作、接收外部捐赠等如何管理执行。有的学校认为没有接受过捐赠就不设置捐赠内容，其实可以在章程中设定“学校在接收捐赠事宜时，依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》执行”，这样既设定了捐赠事宜，又有了实际操作的依据，而且还是法律依据，如果学校能针对捐赠等其他事宜有具体化的内容设定就更完整了。类似这样的设定还有很多，一定发挥章程制定小组及其他参与者的主观能动性，根据学校管理需要设定内容。

十一、日常事务管理机构的设置、职责、实施等内容的设定

(一)教育教学改革;

(二)招生方案制定及实施;

有的学校章程在招生方案中设置的太细，把招生在某年某月某日某时开始，联系人和电话号码都写进章程，这是把章程和具体实施方案或制度混淆了，具体的规章制度可以在章程生效后，在章程统领下另行制定。

(三)学校财产和经费的管理和使用;

(四)对外合作办学事宜;

(五)党务及校务公开;

(六)其他学校可以自主决定的重大事项。

(七)学校的教师、学生的权利和义务;学校受理教师、学生校内申诉的机构与程序;

教师和学生的权利和义务可以根据法律依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》中教师和受教育者的权利义务分别设定，学校可以根据管理需要设定多于法律规定的内容，但权利和义务必须明确，权利和义务要对应，不允许只享有权利而不设定义务，内容不得与法律规定冲突，要体现出章程的合法性原则。

教师和学生的权利申诉或救济机构及程序必须设定。学校的大多数纠纷来自于教师或学生的权利受损引起，纠纷没有机构及时处理，很可能发展成“校闹”或舆情事件，章程中设立师生权利救济机构及人员和制度来处理这类事情，就会有效化解矛盾风险。

（7）学校的经费来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度;

十二、学校的变更与章程修改解释等内容的设定

（一）学校的分立、合并及终止事由，学校与行业、企业、校办企业等相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。

 (二)章程修改的启动、审议程序，以及章程解释权的归属;

章程修改启动的条件要明确，是组织还是个人提起修改程序，满足什么样的条件才能修改，由哪种组织经过什么程序进行审议都应明确。章程的解释权要有归属处，避免归属个人，比如解释权归属校长就不正确了。解释权归属到校务委员会、监事会等内设机构是可以的，但一定杜绝设置到个人名下。

十三、复核制定流程后按条件核准生效

从负责人的担责定位、章程制定领导小组组建开始，章程制定程序就拉开了序幕。小组成员分工，章程制定前的调研，章程的草拟，草拟稿的修改完善，提交起草小组讨论通过，提交教职工代表大会审议通过，学校党政会议审议通过，学校第一负责人签字确认盖章通过，再提交学校上级教育管理部门审核通过，最后向师生以公开方式公布止，章程制定、审核及生效的程序闭环结束。这一系列的章程制定程序严格按照上级规范性文件中的要求执行，尤其注意提交审核时所提交文件材料一定要齐备。如果学校的上级管理机关没有规定必经上级机关核准后生效的条件，那么学校在章程中规定自己认为生效条件则可。

十四、章程制定工作的总结反馈

章程制定有始就有终，制定工作阶段的结束，正是依据章程进行对内外部管理规章制度“立”“改”“废”工作的开始，也是依据章程依法治教依法治校工作的开始。

对章程制定工作的总结反馈，不仅能对章程制定过程中学校内部治理结构进行梳理，同时也对各职能部门职责范围、权利义务、执行、奖惩、监督进行汇总。只有进行总结与反馈，才能把章程中的内容在执行中发挥出优势，也能把不足与缺憾通过内部规章制度的细化进行弥补，或者为将来章程修改积累经验。

作者简介：郭伟俊，呼和浩特市玉泉区教育教学研究中心研究员；内蒙古青少年普法协会副会长；内蒙古法学会法律法治文化研究会副秘书长。