浅析国土空间规划体系下镇域高质量发展路径

浅析国土空间规划体系下镇域高质量发展路径

——以广州市花都区狮岭镇为例

汤新明

广州市花都区狮岭镇人民政府

摘要：十九大报告指出，中国已经从高增长转向高质量发展，促进城市生态发展已成为国家空间管理的主题之一。因此，分析高质量发展背景下影响镇域发展的重要要素——规划，以科学规划描绘发展蓝图、推动资源优化、实现产业升级、促进协调发展，为镇域高质量发展提供决策参考。

关键词：国土空间；规划体系下；镇域；高质量；发展路径

一、研究背景

（一）高质量发展的政策意义

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。回顾历史、展望未来，高质量发展对于全面建设社会主义现代化国家具有重大而深远的意义。

习近平总书记在广东考察时强调，要锚定强国建设、民族复兴目标，围绕高质量发展这个首要任务和构建新发展格局这个战略任务，充分发挥广东作为改革开放的排头兵、先行地、实验区的突出作用。贯彻新发展理念、推动高质量发展是广东的根本出路。今年年初，广州市召开全市高质量发展大会。市委书记、市长郭永航表示，广州将坚定不移推进产业第一、制造业立市，落实制造业当家“一把手”工程。“产业第一、制造立市”是广州实现高质量发展的重要战略支撑。今年2月，花都区召开高质量发展大会，向全区上下发出“开局即决战、起步即冲刺”信号，区委书记邢翔指出，作为粤港澳大湾区的大型空铁双枢纽所在地、广州实体经济主战场以及大湾区重要先进制造业基地，花都有基础、有条件、有责任、有能力在省市高质量发展大局中担起更大责任、实现更大作为。推动花都区全面实现高质量发展，市委、市政府立足全市高质量发展全局做出的重大工作部署——打造广州北部增长极，这是广州首次专门为支持花都和白云机场周边高质量发展量身打造一份综合性政策文件，全面提升了花都在全市发展格局中的战略地位，我镇坚持从政治高度出发、从发展大局着眼，统一思想、坚定信心、铆足干劲，认真贯彻落实我区高水平规划建设广州北部增长极的行动号召，举全镇之力推动经济社会高质量发展，千方百计探索经济发展提质扩量增效的有效路径。

（二）科学规划的指导性作用

我国的土地规划体系从时间序列上包括长期规划、中期规划（一种过渡规划）和年度规划，在空间序列上包括空间序列规划全国性规划、省级规划、地市级规划、县市级规划、乡镇级规划，在性质上又可分为总体规划、专项规划和详细规划。具体而言，从实用性角度来分析，全国性规划和省级规划更侧重于“规模控制”，地市级和县市级规划则聚焦在“空间布局”，而乡镇级规划则更多地关注“用途管制”层面。由此可见，我镇土地利用规划或国土空间规划在制定过程中受上位规划指导，同时深度聚焦在“用途管制”层面，实际上，我镇镇域层面的规划多数是执行者的角色定位。

但由于高质量发展与科学规划之间密不可分。在制定具体实行规划的过程中，市区级层面会按程序例如通过召开听证会等形式征询镇层面意见，同时在镇落实具体项目过程中，时而会存在规划冲突而需作出实际调整的诉求，这在规划执行上又给镇域层面提供了可调整的弹性空间。

当前，我区正积极释放“多规合一”改革红利，积极构建和完善“三区三线”国土空间规划体系，着重强化规划“一张图”全过程、全方位应用，同时重视重大项目落地实施，我镇应积极抓住契机，在规划层面积极谋划，推动镇域层面科学划定空间规划，包括调整“三区三线”空间，推进“多规合一”工作，优化城市功能分区，调整土地利用规划和控制性详细规划等方面，为全镇高质量发展奠定规划基础，为重大项目落地建成提供规划支撑。

二、研究目的和意义

（一）研究目的

分析高质量发展背景下影响镇域发展的重要要素——规划，以科学规划描绘发展蓝图、推动资源优化、实现产业升级、促进协调发展，为我镇高质量发展提供决策参考。

（二）研究意义

结合我镇实际，了解我镇区位条件与发展特点，分析我镇当前及预期规划情况，梳理当前发展存在的一系列问题，持续提升我镇现代化空间治理能力，推动我镇实现经济社会高质量发展。

三、研究内容

以狮岭镇区位发展条件为支撑，对我镇现行重要规划和产业布局进行分析，以我镇当前发展所面临困境为切入点，以“规划先行、资源优化、产业升级、协调发展”为着力点助推我镇经济社会全方位高质量发展下科学规划的重要作用。

四、狮岭镇发展现状

（一）区位条件与发展特点

狮岭镇位于广州市花都区西北部，是中国皮具之都、盘古王文化之乡，广东省和广州市首批中心镇。辖内武广高铁、广清城际、广清高速、肇花高速穿境而过，是南北陆路交通的重要枢纽，东西向主干道分别有山前旅游大道、金狮大道、狮岭大道、广清高速（含桥底），南北向主干道分别有芙蓉专用道、南航大道、宝峰路、阳光路、盘古路，形成了“四横五纵”的区位优势，由此构成了狮岭镇的主城区部分。镇总面积136.31平方千米，下辖17个行政村，11个社区，常住人口40万人（其中户籍人口7.3万人）。

狮岭镇作为坐拥40万常住人口的中心镇、制造企业众多的工业重镇、箱包皮具产业集聚的商贸强镇、闻名全球的“中国皮具之都”，现有村镇工业集聚区约4956.2亩，集中发展皮具箱包、五金、包装、仓库、化纤等产业类型，以镇域中心为核心向东西两翼分散式布局。以皮革皮具产业为例，作为我镇特色产业集群的典型代表之一，皮革皮具已发展成为全球皮具箱包产业集聚程度最高、产业链最完整、产业配套能力最强的产业基地。近年来，狮岭镇借助工业互联网的发展，加快数字化转型升级，主导制定多项皮具全国行业标准。与此同时，狮岭镇积极推进乡村风貌带建设，以马岭观花植物园为依托配合好华南国家植物园体系建设，加快创建狮岭镇“皮都花果缤纷”和“芙蓉芳华”新乡村示范带；深化农业品牌创建工作，推进马岭观花植物园二期、越秀风行生猪养殖项目、集贤种植蓝莓项目等重点项目建设，全镇经济高质量发展围绕工业强镇、产业升级、农业发展、乡村振兴等多维度进行。

（二）镇域规划情况

根据现有规划，主要包括土地利用总体规划和控制性详细规划，建设用地部分主要集中在我镇中部、东部及西部临许广高速（广清高速）沿线，其中工业用地主要集中在山前大道以南、狮岭大道以北、南航大道以西、盘古北路以东的交叉区域，以及分布在许广高速（广清高速）以西的区域；居住用地主要分布在狮岭大道、金狮大道、山前大道、培正路沿线区域，商服用地主要沿狮岭大道、金狮大道以及广清城际狮岭站西侧分布。在非建设用地部分，耕地、园地主要分布在镇域西部，东部临芙蓉专用道以西部分，林地则主要分布在山前大道北侧，与此同时耕地尤其是永久基本农田零星分布在镇域中心，对现有建设用地形成了切割态势。

根据“三区三线”（是指农业空间、生态空间、城镇空间三种类型空间）初步划定成果，城镇开发边界基本对应建设用地范围，永久基本农田划定范围与控制性详细规划中划定范围基本相符，我镇已初步形成农业空间、生态空间、城镇空间内相对独立开展的在国土空间规划格局。

图  狮岭镇土地利用总体规划概况

图  狮岭镇控制性详细规划概况

图  狮岭镇“三区三线”划定成果（初步）

（三）镇域产业空间布局

在产业空间布局方面，目前狮岭镇已形成“中”有皮革皮具专业市场和工业园区的传统制造业、“西”有以大功率机车为龙头的重工业、“东”有以擎天科技为核心的高新产业、“北”有以芙蓉障为代表的休闲旅游产业的经济发展大布局。

当前，我镇正谋划“1+2+5+N”城市更新产业园区发展布局，提出“加快城市更新改造，为时尚产业高质量发展，提供优质园区平台支持”的发展战略，充分整合土地资源，挖掘产业发展潜力，以科学规划产业发展带动经济高质量腾飞。

五、镇域高质量发展困境分析

（一）规划层面：规划锚定效应明显，规划与现状冲突并存

按照上位规划，狮岭北部为生态严控区，东、西部为永久基本农田集聚区，受规划因素影响，狮岭城镇发展空间呈现“中强东西北弱”的格局，优势资源集中在中部区域，交通、产业、配套较为发达，东西北部区域发展较弱，且呈现居民居住点与低效工业园交差并存的现状。

与此同时，由于当前“多规”并行，存在土地利用规划中的建设用地和城乡规划中的建设用地冲突，以及各种保护性规划与城市规划的冲突的情形，例如居住集聚区出现土地利用总体规划为林地、园地，集中连片的建设用地范围出现零星的永久基本农田图斑，以及部分地块出现土地利用总体规划与控制性详细规划相冲突等情形。上述情形进一步加剧了规划与现状冲突的问题，使得经济发展、产业转型、乡村振兴在一定程度上面临阻碍。

（二）空间利用效率低：发展空间利用低效，产业转型急不可待

受已有规划影响，我镇范围内形成了大量零星分散的低效村镇工业集聚区，优质高效的资源集聚能力无法得到有效释放，爆发式增长的产业市场需求与整体连片的项目用地需求之间的矛盾日益加剧，难以适应市场变化，传统产业升级“蝶变”之路遇阻。我镇村镇工业集聚区“效益低、空间散、管理难、权属杂”的现状已成为推进高质量发展的现实掣肘。以皮革皮具为例，皮革皮具产业是狮岭镇集约发展程度较高的特色支柱产业，已形成了配套齐全、高度灵活、综合成本低的竞争优势，狮岭镇城镇化发展历程深受传统产业影响。由于皮革皮具产业具有明显的劳动密集型、资源密集型发展特征，发展模式以粗放型经济模式为主，由此带来的不仅是廉价劳动力集聚、低效工业厂房零星布局和逐渐凋敝的消费市场，而且大量进行低水平重复建设还会加剧土地供求矛盾，进而造就了我镇正面临着建设用地资源充分但利用效率不高，工业发展迅速但发展质量不高，消费市场庞大但消费水平不高的困境，借助科学规划、产业转型、消费升级的方式推动我镇经济高质量发展已成为必然之路。

（三）区域发展不平衡：过往规划聚焦镇芯，城乡发展协同性弱

狮岭镇历经40多年发展，建成区面积已高达35平方公里，城镇发展迅速，但城镇化水平不高，镇中心区村屋林立，城中有村，村中有城，城镇化发展不均衡不充分，城市面貌与农村风貌长期共存。

受地理区位、交通规划、产业集聚等因素影响，狮岭城镇化发展高度集聚在镇区中部的合成村、联合村、益群村等区域，工业经济区主要集中在山前大道、金狮大道、狮岭大道、阳光北路、宝峰北路及芙蓉专用道沿线，沿线区域经济繁荣，生活设施完善，配套齐全。东部的村居发展次之，西部的村居发展较弱，东西部产业集聚程度较低，受上位规划影响，永久基本农田较为集中，建设用地发展空间较为零散。镇内村居间发展虽各有特色，但发展面貌差异明显，经济实力差距较大。经济发展总体呈现出中部强，东部次之，西部较弱的“金字塔形”局面。

六、对策建议

（一）规划先行，正确认识规划先行的重要作用

坚持规划先行，不仅要坚持科学规划，更要放在高质量发展的大主题环境当中。过往规划对建设发展具有一定的积极意义，是我镇城镇化发展过程中不可或缺的重要部分，这一点是毋庸置疑的。与此同时，我们也要清晰认识到，过往规划也存在一定的局限，比如规划编制时间仓促，规划不够合理等实际问题确切存在。规划先行，科学规划，即要求我们在提前做好城乡规划、空间规划，为城镇发展开辟新蓝图的同时，还要充分发挥规划的“限制性”作用，既要落实边界管控，又要引导无效规划或规划冲突问题的消除，充分整合低效土地，盘活优质闲置用地，从根本上为我镇经济社会高质量发展提供国土空间尤其是建设用地空间。

（二）资源优化，可持续最大化提高资源利用效率

最大化现有与潜在资源的利用效率关键在于提前规划、优化规划。当前，我镇正面临“三区三线”、“多规融合”划定的重要窗口期，规划好、运用好“三区三线”、“多规融合”划定成果，将为我镇经济高质量发展提供坚实要素保障。以负责担当的态度，重视“三区三线”、“多规融合”划定工作，能够有效消除各种空间性规划的在职权上的分割与重叠问题，从技术上和空间基底上解决多规之间的冲突问题。进而实现土地的集约利用和城镇的可持续发展，促进国土空间资源集约高效利用，为我镇在高质量发展过程中实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局具有重大意义。

（三）产业升级，多要素全链条统筹优化产业布局

破除我镇高质量发展瓶颈，既要着眼于合理利用规划优势，同时更要发挥主观能动性，主动作为，多措并举助推产业优化升级。

在区委、区政府的坚强领导下，我镇始终把推动经济社会高质量发展作为第一要务，全力推动产业转型升级，盘活存量工业用地，为高质量发展注入澎湃动力，谋划“1+2+5+N”城市更新产业园区发展布局，坚持“加快城市更新改造，为时尚产业高质量发展提供优质园区平台支持”的发展战略，一方面要重视存量发展，继续做强箱包皮具产业、做大机械装备产业和五金饰品产业等主导产业，推动产业结构朝着“绿色化、时尚化、数字化、智能化、品牌化和共享化”转型升级。另一方面要拓宽增量空间，加速广州花都时尚智造产业港、宝峰北路历史欠账留用地统筹区项目、广尔数码电商总部项目、旧厂房“工改工”改造项目、擎天工业园二期扩建项目等重大产业项目和发展平台落地见效。积极推进皮具时尚产业园区、总部经济集聚区等载体建设，为实现产业转型升级提供用地保障，全方位推动我镇产业高质量发展。

（四）协调发展，以“百千万工程”为引擎促进城乡融合

“百千万工程”是着眼破解城乡二元结构问题、全面推进乡村振兴和城乡融合发展的重要部署。一方面，要充分发挥我镇产业发展优势，着眼于缩小发展差距，利用我镇现有产业优势和龙头企业，通过政策支持、用地保障、产业升级等形式留住优秀企业，发挥优秀企业与重要产业的辐射带动作用，推动新型城镇化有序落地、区域协调发展，走出城镇化发展失衡的困境。另一方面，高质量推进乡村振兴建设，大力发展现代都市农业，加快创建狮岭镇“皮都花果缤纷”和“芙蓉芳华”新乡村示范带，主动融入广州“1+3+N”城园融合体系，以乡村振兴盘活农村闲置资产和土地资源，培育乡村振兴新产业，增加村集体和村民收入，带动乡村整体发展。

七、总结

坚持规划先行，谋划而后动。本研究从区位条件、规划现状和产业布局三个方面分析我镇社会经济发展基础条件，深入剖析了当前我镇正面临着现行规划规则体系与发展现状冲突、国土空间利用低效以及区域发展不平衡的实际问题，围绕高质量发展的丰富内涵和重要意义，为破除发展困境精准“开药方”，直击“病灶”：首先要正确认识规划先行的重要作用,要充分认识规划的先导引领作用,牢固树立规划先行、科学规划的理念。其次要着眼资源优化，基于“三区三线”、“多规融合”划定成果，建立健全可持续发展机制,提高资源利用效率。再次要注重产业转型升级，充分发挥资源禀赋和特色优势，加强对产业空间布局的整体统筹和规划。最后要重视协调发展，以深入贯彻落实“百千万工程”为契机，破解二元结构难题，推进乡村振兴建设，促进城乡融合发展。

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