浅析城市更新项目实施主要难点及应对举措

浅析城市更新项目实施主要难点及应对举措

曹等胜

（中国葛洲坝集团股份有限公司 湖北省武汉市 430000）

摘要：自2019年12月中央经济工作会议首次提出加强城市更新，至2022年10月党的二十大报告明确指出实施城市更新行动，城市更新上升为国家战略。近5年来，党中央、国务院、中央部委、各省市政府高度重视城市更新，强化顶层设计、政策优化、要素保障、资源整合、示范带动，扎实有序推进城市更新已成为社会各界共识。实施城市更新是转变城市发展方式、全面提升城市发展质量、满足人民美好生活需要及促进经济社会持续健康发展的重要举措，意义重大。

关键词：城市更新项目；实施难点；应对举措

引言：随着内外部宏观形势发生历史性变化，特别是与城市更新联系密切的房产行业经历结构性调整，叠加城市更新本身复杂性，推动城市更新面临挑战。尽管各级政府、相关主体竭尽全力推动城市更新，但依然面临诸多难题，政策指引不完善、规划审批耗时久、利益分配平衡难、资金筹措回收难、征地拆迁进度慢、更新效果不及预期等，影响了城市更新顺利实施。社会投资人作为城市更新的重要参与主体，征地拆迁难、资金平衡难制约了参与城市更新的积极性，本文仅对造成资金平衡难、征地拆迁难的原因进行简析并提出应对措施，供相关主体参考。

一、资金平衡难、征地拆迁难原因简析

（一）资金平衡难原因简析

1.政策限制。2021年8月，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》[1]，对城市更新中涉及的拆旧比、拆建比、就近安置率、住房租金增长率提出明确要求，因各地城市现状、资源不一，城市更新四道四线使得项目资金平衡难度加大。

2.成本高企。城市更新项目成本种类繁多，包括前期费用、拆迁费用、补偿费用、复建费用、拆迁奖励、土地出让金、不可预见费等，加之城市更新特殊性和风险性，造成成本预测不准、核算复杂、标准上调、管控难度大，随着项目推进深入和实施周期延长，尤其是拆迁、补偿、财务、建安等成本不断增加，高昂的成本加剧项目资金平衡难度。

3.收益降低。城市更新项目收入来源包括土地二三级开发收益、符合规定的出让金、产业商业运营收入等[2]，但随着近年来房产市场下行，供需结构性失衡，严重影响项目收益，收益降低使得资金平衡难度陡增。

4.资金紧张。城市更新项目资金需求大、筹集难度大。城市更新项目资金来源包括各级各类财政资金、社会投资人投入资金、业主自筹资金、政策性市场化融资资金等，随着政府财政收入下滑、政府债务管控严格、社会资本自有资金不足、市场化融资更加审慎，建设资金需求大，而供给有限，进一步加大资金平衡难度。

（二）征地拆迁难原因简析

1.法律缺位。城市更新范围广，涉及的土地种类多样、权属复杂，随着城市布局成形，建成区成片地块征地拆迁难度不断加大，先前制定的国家层面的土地征收法律法规难以适应当前实际，对城市更新土地顺利拆迁造成障碍，同时城市更新涉及的土地征收缺乏国家层面的法律规定，缺少法律支撑，致使征地拆迁难。

2.预期错配。随着房产行业结构性调整与住房市场发生根本性变化，社会投资人对参与城市更新项目经济预期和信心降低，而随着经济社会快速发展和物价上涨，房屋权益人征拆回报预期保持不变甚至增加，同时政府既要推动基础设施建设和公共服务提升，又要兼顾公众和社会投资人利益。社会投资人、政府、公众愈发难以弥合的预期，折射了征地拆迁难的困境。

3.利益冲突。城市更新涉及多个利益主体，主要包括各级政府、市场主体、社会公众（产权人）等，各级政府作为城市更新的核心利益主体，兼具多重身份，如何更好协调兼顾政府利益、企业利益、公众利益等多方利益，对政府执政带来挑战；市场主体作为较独立运作自负盈亏的经济主体，能否实现经济效益是其参与城市更新的重要目标；社会公众（权益人）作为单一个体利益主体，首先追求自身利益最大化，不同利益主体的价值导向和利益诉求存在本质冲突，直接导致征地拆迁难度加大。

4.规划失灵。城市更新涉及的规划层次多、内容广、主体多及审批用时长，总体规划、专项规划、单元详细规划和地块详细规划，不同规划中涉及不同主体、不同制度及不同保障，而实践中存在规划间的不协调，衔接不顺畅，不够科学合理、执行难度障碍大，存在规划失灵情况，也会造成征地拆迁难。

二、资金平衡难、征地拆迁难应对举措

（一）资金平衡难应对举措

1.加强政策供给。一是因地制宜、与时俱进废止修订现有不合政策，消除政策对资金平衡的影响；二是查漏补缺，坚持目标问题导向，制定规划、投建营退、金融、税法系列制度，加强政策制度供给；三是推广宣传优秀先进政策制度供给案例，切实发挥顶层设计对推动资金平衡引领作用。

2.优化成本结构。一是按照以预期收益反推成本支出原则，优化成本结构；二是聘请专业机构人员，加强成本编制、复核、审核，开展成本结构分析，对不合理的成本项目及时予以修正；三是加强与政府、权益人代表、利益相关方沟通，拟订基本符合各方预期且具有可操作性的成本方案；四是探索实行新型补偿安置方式，通过房票安置等制度创新，降低直接成本支出。

3.拓展收益来源。一是加大内部挖潜力度，结合市场调研测试、不同主体更新需求及城市发展需要，通过优化土地复合利用，调整奖励容积率及建设规模，异地跨区域平衡和高质量产品服务供给等方式，从规划设计建设运营维护全流程着手，拓展收益来源；二是加大多元创收力度，树立城市融合发展理念，拓宽城市融合发展维度，大力推广“城市更新+”模式[3]，支持“城市更新+产业”、“城市更新+能源”、“城市更新+数智”、“城市更新+资源”等多元融合发展模式，建立健全城市融合发展协调机制及保障机制，打造城市更新新的收益增长极。

4.拓宽资金渠道。一是建立多元投融资机制，认真研究资金支持政策，积极争取政府专项资金、专项债、更新基金、社会投资人自有资金、政策性商业银行贷款、权益人自筹等多渠道资金[4]，探索引入保险信托资金；二是建立资金退出机制，通过资产证券化ABS、REITs、股权转让等，畅通资金循环。

（二）征地拆迁难应对举措

1.制定法律强保障。国家层面针对城市更新土地征拆研究制定法律法规，或优化调整现有法律法规，破解法律层面障碍，从法律上保障城市连片土地征拆顺利开展。

2.引导预期转观念。随着经济社会发展进入新阶段，原先通过土地征拆、城市更新实现预期收益的既定目标或将难以实现。各级政府加大宣传宣讲力度，积极引导各相关方转变预期，借助各级党组织、公益社团组织、社区规划师等内外部力量，合力推动土地征拆顺利开展，推动城市更新项目顺利实施。

3.平衡利益建机制。政府强化统筹协调，建立“政府统筹+市场调整+公众分享”利益平衡机制，强化制度机制执行调整，有效化解各方利益冲突。不同阶段引入竞争机制，在拟实施项目选择阶段，对前期工作深入、统筹机制健全、权益人更新意愿强烈、潜在社会投资人参与意愿强烈、金融机构大力支持、征拆补偿方案及规划实施方案基本达成一致的片区优先实施更新。在社会投资人选择阶段，政府牵头组织遴选社会投资人，重点考察社会投资人统筹协调、投资建设、资金投入、产业导入、资源整合、专业团队能力及类似项目业绩。多举并措，解决各方利益冲突，推动土地征拆顺利开展。

4.强化规划重执行。聘请专业机构编制或复核城市更新专项规划、详细规划、实施方案，实施过程中注重规划的执行、监督与修正，规划各阶段重视各方利益诉求，通过科学合理规划调动资源高效配置；因地制宜、分类分期开展土地征拆，制定符合当地实际的城市更新规划，以指导引导土地征拆顺利开展。

总结：资金平衡难、征地拆迁难制约了城市更新项目顺利实施，本文简要对造成资金平衡难、征地拆迁难的原因进行了分析，并提出的应对举措。城市更新作为一项系统性、全局性、长期性、复杂性工作，需要各相关方精诚合作，共克艰难。在我国经济由高速阶段转向高质量发展阶段之际，城市更新更需因地制宜，先行先试，开展城市更新规划、土地、投融资、税法、产业导入法规政策创新，为城市更新行稳致远发展提供坚强保障。

参考文献：

[1]住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）[EB/OL].https://www.gov.cn.

[2]乔梦阳.如何维持城市更新项目参与各方的财务平衡[J].中国商界,2024,(03)192-193.

[3]自然资源部办公厅关于印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的通知（自然资办发〔2023〕47号）[EB/OL].https://www.gov.cn.

[4]王艳.城市更新项目资金来源与收益平衡分析[J].中国房地产（市场版）,2022(11):52-56.