储备土地盘活利用模式研究及工作建议

储备土地盘活利用模式研究及工作建议

李璐

厦门土地房产研究中心  福建 厦门 361013

摘要：建设用地减量化发展时代，如何挖潜存量用地，进一步发挥土地资源资产的经济效益，已成为成为未来土地利用的重要议题。储备地作为经济价值最高的自然资源，正面临着从“资源”向“资产”转变，其变现路径需要重点关注和探讨。本文基于提升资产价值和优化管理效率的角度，提出探索实施储备地“以用代管”模式，即通过储备土地合规利用代替原有的巡察式静态管理，并从制定经营管理模式、研究风险规避措施、完善政策机制保障等方面提出相关实操建议。

关键词：储备土地；存量盘活；以用代管

当前，我国已经进入存量经济时代，加快存量资源的开发利用成为进一步全面深化改革的新方向。在土地利用方面，建设用地减量化阶段已至，挖潜存量用地、向存量要效益成为未来土地利用的重要趋势。2024年初，自然资源开发利用司发布工作要点文件，要求要集中力量研究支持盘活存量土地具体办法，研究支持盘活政策措施。要求严格批而未供用地处置，推进资源节约集约利用、维护资源资产权益。储备土地属于批而未供用地的范畴，多年来面临着盘活利用方式局限、利用效益较低、资产价值未能有效彰显等问题。在加快挖潜存量用地的工作部署下，加快储备土地资源的盘活利用，提升存量储备土地的利用效益将成为一个新的工作方向。

一、储备土地管理现状问题

第一，在库储备土地规模偏大引发审计风险。受多年土地收储滚存与开发周期错配影响，储备土地暴露出已批未供规模用地大、有效供地率低等问题，带来了督察压力和审计风险，储备土地库存亟需“瘦身”。

第二，管理成本升高加剧财政支出压力。持续增长的在管储备土地面积不断推升管理成本，临时利用租金收入有限，使得管理费用仍依赖于财政预算资金，导致财政支出压力不断加剧，亟需通过储备土地盘活利用解决部分资金问题。

第三，利用效益低资产价值待进一步挖掘。当前，全国范围内土地空置未利用现象比较普遍，储备土地资产价值未能得到充分挖掘，亟需加快盘活利用提高土地利用效能。

存量土地盘活、全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点等工作部署对储备地实现土地利用效益和自然资源资产高效配置和保值增值提出了新方向。尤其是经过多年的发展，储备土地逐步从“资源”转变为“资产”，进一步强调储备土地的经济属性，对储备土地的使用和收益提出了更高的要求。储备土地作为存量土地资源以及充分体现国家所有者权益的实物资产，应紧跟政策方针趋势，提升土地节约集约利用水平，谋划更高效的资源配置利用方式，探索盘活利用的新途径、新思路、新方法，进一步激活自身经济效益，提升储备土地的经济效益和资产价值、促进国有资产保值增值。

三、储备土地盘活实践经验

从其他城市实践经验来看，目前广州、杭州、武汉、天津等城市已开展储备土地盘活利用工作并取得一定实效。

广州市利用政府储备用地引入社会资源建设体育设施（恒温游泳馆、露天游泳池和室内外球场、足球场、体育公园等），加大了对全民体育健身设施的供给。广州市体育局会同广州市土发中心，选取羊城汽车厂地块开展利用政府储备用地建设社区体育场地试点工作，并起草了《临时利用羊城汽车厂地块建设公共体育场地试点工作方案》。

武汉市土地储备机构临时利用兼顾短期经营与供地需要，结合供地计划、地块周边环境等具体情况，一般以临时停车场、施工堆场、驾校、材料堆场等用途为主[3]。南阳市允许利用政府储备地做项目驾考服务（驾校）、4S店展厅、临时办公生活区、夜市等经营性项目。已通过临时租赁、开办夜市、种植草坪等方式实现收益105.2万元。

宁波市自然资源整治储备中心对地铁2号线压赛堰站上盖部分储备土地进行改造利用，在不影响后续供应建设的前提下创新土地临时利用开发模式，通过公开招商成功引入形式多样的体育业态及相关配套产业，建成集篮球、羽毛球、足球、游泳、飞盘、集户外露营、城市雕塑、艺术家工作室、新能源停车场等各类运动场馆和便民服务设施于一体的宁波甬江TOD体育公园，将闲置低效的土地“盲点”盘活起来，转化为可利用再造的“亮点”。

天津滨海新区土地发展中心因地制宜选取汉沽汉蔡路东地块储备土地以临时渔业养殖方式予以盘活，占地面积约91.8公顷，现状为坑塘水面，建成后将以利用现有坑塘水面进行渔业养殖为主。另外，选取汉沽五经路东侧储备土地以临时无动力游乐场方式予以盘活，安装滑世界、彩虹滑道、矩阵魔网、飞天城堡、勇攀高峰等20余项无动力设备，建成后将构建起立体复合化的儿童活动场景空间。

四、储备土地盘活利用建议

为提升储备土地资产利用效益，实现自然资源资产高效配置和保值增值，推动土地储备业务高质量发展，建议可以探索储备土地“以用代管”模式，以经营性的民生设施补短板作为储备土地盘活利用有效抓手。

1.探索实施“以用代管”模式。以用代管，即以储备土地盘活利用作为常规管理模式的补充，通过储备土地合规利用代替原有的巡察式静态管理，以用代管、以用促管、以用督管，实现提升资源利用效率、促进降本增效、服务民生需求等目的。建议各城市在充分调研、经验借鉴的前提下，对储备土地“以用代管”事项加以探索，形成具备实操意义的工作方案报自然资源主管部门研究，推动社会效益和经济效益协调发展。

2.探索多元化盘活利用方式。土地用途是储备土地“以用代管”的核心要素之一。当前储备土地盘活利用的方式包括体育运动场馆、练车场、渔业养殖、游乐场、4S展厅、园林种植等。综合考虑投资成本、收益回报、社会效益、管理难度等多种因素，建议选取练车场作为储备土地盘活利用用途。目前各城市机动车驾培需求旺盛，练车场地处于供不应求状态。若能盘活利用储备土地作为练车场，不仅可以提升练车场地供应、满足居民与驾培机构使用需求，还能降低练车场违规占地风险。此外，储备土地建设练车场还具有无需新增建筑、审批手续简便、可快速腾退、投资规模可控、收益预期良好等优势。

3.制定项目经营管理模式。完善的经营管理模式是确保储备土地“以用代管”顺利运行的重要前提。建议由土地储备机构牵头，联合具有储备土地管护实施经验的单位研究制定储备土地“以用代管”试点项目的经营管理思路。可参照储备土地临时停车场的建设利用思路，由土地储备机构委托管护单位作为运营主体自行投资、建设、运营、管理，负责试点项目运行，组织做好场地建设及日常管理、维护、清退、服务工作，确保使用需要时可以第一时间回收场地。

4.研究制定风险规避措施。由于涉及民生、政府土地供应等，储备土地“以用代管”项目面临一定的风险，必须做好防护及应对措施，应针对拟盘活利用的用途制定针对性的风险规避机制。例如，对于拟利用作为驾考服务场地的储备土地，可以在项目选址中避开居民集中居住区，做好时段管控，尽量选择居民外出时段租赁，以减少噪音扰民风险。或是在租赁合同中明确该风险和即时退出相关条款规避储备土地临时利用方面的政策变化风险。为保障“以用代管”储备土地在有需要时可以立即保障土地供应，可从以两个方面制定保障措施。其一，加强合同约束。加强对意向驾校的信用评估和资质筛选，拟制严格合同条款和到期退出承诺书等法律文书。其二，完善备选场地。为确保储备土地实时可备供应，受托实施单位采取“建一备三”策略，即选择“以用代管”项目临近储备土地作为备选场地，若遇政府需要收回“以用代管”项目，则将原项目用地第一时间腾退，将相关使用设施等转移至备选项目，保障项目正常使用。

5.完善“以用代管”政策机制保障。储备土地“以用代管”项目涉及到申请、审批、建设、管理、运营，涉多环节多部门，需针对政策机制、工作流程、路径方法等方面建立相应的工作体系和制度规范。应注重强化相关政策支持，明确储备土地“以用代管”适用范围、经营方式、租金收取、利用期限等操作规则。完善经营管理内容。完善“以用代管”工作方案、运营管理方案、收回清退方案、替代方案、租赁协议等方案文本内容。建立违规巡查机制。建立针对储备土地“以用代管”受托单位的违规巡查机制，包括巡查内容、违规处罚、整改措施、违规利用收回等规范性机制。

参考文献：

[1]李萍,吴锦海,梁宇哲,等.资产运营视角下的储备土地管护与临时利用[J/OL].中国国土资源经济,1-8[2024-09-06].https://doi.org/10.19676/j.cnki.1672-6995.001052.

[2]李柏强,郝鹏伟.关于储备土地管护和临时利用问题的思考——以广西区本级为例[J].南方自然资源,2023,(03):23-26.

[3]王露,刘彩霞.武汉市储备土地临时利用分析及对策[J].商业经济,2018,(04):42-43+66.