重塑监事会：完善国有企业监督体系的若干思考

重塑监事会：完善国有企业监督体系的若干思考

赵其浩

武城县审计局 山东 德州 253300

摘要：本文基于新《公司法》的视角，深入解析监事会制度的重大变革，阐述了监事会在国有企业监督体系中的不可替代性，提出了重塑监事会，完善国有企业监督体系的观点。

关键词：国有企业、监督体系、新《公司法》；监事会；

引言

国有企业监事会是国有企业的监督机构，是公司治理结构的重要组成部分，对确保董事和高级管理人员依法依规履行职责，保护公司和股东利益，促进公司健康运营发挥着重要作用，故强化国有企业监事会职能对完善国有企业监督体系具有重要意义。

一、新《公司法》关于监事会制度的重大变化

在《公司法》的最新修订中，监事会制度的变革引发了深刻的法律与治理层面的考量。具体而言，2018年3月国家机构改革的举措，将国资委原负责的国有企业领导干部经济责任审计及国有重点大型企业监事会职责整合至审计机关，此举旨在优化审计资源配置，强化审计的顶层监督与保障功能。

随后，2024年7月1日正式实施的新《公司法》进一步明确了监事会制度的灵活性调整路径。依据新《公司法》第176条“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事”；第69条及第121条“有限责任公司和股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。”这意味着，监事会并不是必须要撤销！只有当董事会审计委员会能够承担起《公司法》规定的监事会职权时，监事会才可以不再设置。

这一变革体现了公司治理结构的灵活性与适应性，但亦强调了监事会存在的必要性及其职能的不可替代性，尤其是在审计委员会无法全面履行监督职能时。

二、关于董事会审计委员会能否承担监事会职能的思考

新《公司法》基本没有对审计委员会的人员构成和职权做出更多的规定，目前国有企业中通常是董事长直接管理内部审计部门，也可能有一名班子成员分管内部审计部门。这种情形下，审计委员会来行使监事会的职权，是否可行？

新《公司法》第78条、第79条、第131条、第189条详尽阐述了监事会的职权范围，包括但不限于对董事及高级管理人员的监督、财务与非财务事项的广泛审查、以及对股东负责的制度设计。尤为重要的是，为确保监督的独立性与有效性，董事及高管人员被明确禁止兼任监事，以防止利益冲突与监督失效。相较之下，审计委员会在监督董事会层面可能存在局限性，难以完全替代监事会的全面监督职能。

审计委员会侧重于财务审计和内部控制审计，而监事会则更侧重于对公司整体运营及高管行为的监督，审计委员会和监事会在公司内部监督体系中各有侧重，应相互补充而非相互替代。故针对监事会保留与否的问题，笔者持审慎保留态度。特别是在国有控股及独资企业中，鉴于此类企业所有权与经营权分离程度较高，委托代理链条冗长，且董事会成员往往“懂事”，监督需求尤为迫切。

实践中，审计委员会成员多来自董事长、总经理、董事等高层，当内部审计揭露董事长等高管的不当行为时，难以保持客观立场，公正揭露并有效解决问题。从全国范围内公开的众多国企腐败案例中不难推断，依靠内部审计监督董事及高级管理人员难以实现，故由审计委员会直接取代监事会，难以实现监事会的监督职权。

三、关于党委监督、国家审计监督、巡视巡察等其他监督方式能否替代监事会或监事的思考

随着《公司法》的修订，企业内部治理结构成为社会各界关注的焦点。特别是针对国有企业，新《公司法》中的一项重要变化是允许国有独资公司在董事会中设置审计委员会，从而可能不再设立监事会或监事。但是不设置监督事会或监事的前提是审计委员会能够替代监事会行使相应职权，所以笼统的说取消监督事会的说法是不正确的。

（一）取消监事会不符合国有企业的实际情况

首先，从法律层面看，虽然新《公司法》为国有独资公司提供了在董事会中设置审计委员会以替代监事会的选项，但这一规定并不适用于所有国有企业。特别是那些非独资的国有企业，如国有控股或参股企业，其是否设立监事会仍需遵循公司法和公司章程的规定。因此，简单地说“各级国有企业都可以不设监事会”是不准确的。

其次，从国有企业性质与功能来看，监事会作为公司治理结构的重要组成部分，承担着监督董事会和高级管理人员行为，保护股东和利益相关者权益的重要职责。监事会的存在，对于确保国有企业合规运营、防止内部腐败、维护国有资产安全具有不可替代的作用。因此，取消监事会并不完全符合国有企业的实际情况和治理需求。

（二）其他监督方式能否替代监事会或监事？

党委监督：主要侧重于政治方向、政策执行等方面的监督，虽然对国有企业具有全局性和指导性作用，但在具体业务运营和财务监督方面存在局限性。

国家审计监督：通常是对国有企业进行定期或不定期的审计监督，是事后监督，难以对日常经营活动进行实时监控。

国资监督：国资部门根据政府授权对经营性国有资产实行统一监管，以管资本为主，依法履行出资人职责，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

巡视巡察：主要侧重对维护的党的政治纪律情况进行监督，巡视巡察和国家审计监督都是定期或不定期检查，是事后监督，难以对违规违纪情况进行实时监控。

综上所述，尽管党委监督、国家审计监督、国资监督、巡视巡察等监督方式在监督体系中发挥着重要作用，但这些监督方式各有侧重，均无法替代监事会在公司治理中的独特作用。

四、重塑监事会，解决监事会监督“失灵”问题

虽然，国有企业监事会在国有企业监督体系中具有重要地位，但不可否认的是监事会监督“失灵”的现象普遍存在。例如，在国有企业的违规案例中我们很难找到公司董事长、总经理或其他高管的违规行为是由监事会的独立监督而被发现或曝光的。所以必须解决监事会监督“失灵”问题，才能重塑监事会职能。监事会监督“失灵”主要有以下几个原因：

首先，监事会或监事不独立是难以发挥监督作用的根本原因。监事会主席及成员的职级普遍低于董事长及总经理，这种地位上的差异导致了监事会成员在行使监督职能时面临巨大的心理障碍和实际困难。由下级监督上级的模式，在现实中往往难以奏效，甚至可能引发抵触情绪，使监事会成员处于被动和服从的地位，无法有效履行监督职责。

其次，缺乏决策权和信息获取渠道有限，是监事会监督效能低下的另一个重要原因。监事会作为监督机构，其职责是对董事会和管理层的决策及执行过程进行审查和监督。然而，实践中监事会往往缺乏必要的决策权，且信息获取渠道不畅，多为事后监督，难以在事前和事中进行有效的干预和纠正。这种滞后性和被动性，使得监事会的监督作用大打折扣。

最后，经费不独立也是监事会履职受限的重要因素。依据新《公司法》，监事会行使其职权所需的费用由公司承担。但监事通常不具备直接支配公司财产的权力。若需自费行使职权后再向公司申请报销，这无疑会严重削弱监事的履职热情和动力。

因此，重塑监事会，解决国有企业监事会监督“失灵”问题，需要从制度、人员、经费等多个维度综合施策，以增强监事会的独立性和权威性，才能确保监事会充分发挥其监督作用。

综上所述，重塑监事会，确保其有效发挥监督作用，是完善国有企业监督体系，提升公司治理水平的有效路径。通过重塑监事会，明确监事会与审计委员会的职责分工、强化其他监督方式的协同作用，可以构建更加高效、全面的监督体系，为国有企业的健康发展提供有力保障。